Carlos Pérez Rasetti
Universidad Nacional de la Patagonia Austral (UNPA)
A diferencia de lo que pasaba durante los debates que se dieron en ocasión de la preparación del borrador de la Ley de Educación Superior 24.521, su discusión legislativa y su promulgación en agosto de 1995, en la actualidad parece haber un consenso bastante extendido entre los integrantes de la comunidad universitaria respecto de la conveniencia de sostener la evaluación y la acreditación en una eventual reforma o renovación de esta legislación. No es el objeto de estas notas repasar en detalle aquellos cuestionamientos, pero recordemos apenas que este fue uno de los focos principales de la oposición a la nueva ley y que se cuestionaba el carácter externo de las evaluaciones, la injerencia del Poder Político (Congreso y Poder Ejecutivo) en la imposición de los procedimientos de evaluación y acreditación, en la instrumentación normativa y en la constitución de la CONEAU; también lo referido al régimen de títulos de interés público que la LES establece en su artículo 43. El argumento principal para rechazar todas estas propuestas era la acusación de que constituían una limitación a la autonomía universitaria (Pérez Rasetti, 2007) entendida como un valor en sí mismo, desconectada de la responsabilidad acerca de la misión de la universidad pública en la sociedad.
Muchos de esos alegatos parecían responder a dos factores de índole político. Por un lado, la desconfianza hacia el gobierno que impulsaba estos cambios en el marco de una reforma del Estado de corte evidentemente neoliberal, pro mercado y que impulsaba un achicamiento de la responsabilidad y el financiamiento estatal. Y por otro, un abroquelamiento corporativo que negaba al Estado y a los gobiernos cualquier tipo de legitimidad para interpelar a las universidades o sugerir algún tipo de rendición de cuentas.
Pero el tiempo ha pasado y la implementación de la ley, que con razón Pedro Krotsch (2005) describió como un largo y complejo proceso de negociación, las políticas públicas que se articularon con esos procesos de evaluación y, especialmente, con los de acreditación a partir de 2004 (Brotto, 2003; Pérez Rasetti, 2010 y 2013) fueron construyendo lo que podríamos llamar un consenso precario pero sostenido. Es decir, hay un consenso sobre de los procesos de evaluación y acreditación vigentes, que incluso deben sostenerse, pero que no implica tomar distancia de distintos aspectos; una distancia que se expresa en señalamientos críticos que varían según los actores y los momentos, que se formalizan en ocasiones frente a eventos concretos en que tal o cual universidad o unidad académica se ve afectada en alguna presentación o se canaliza en ámbitos académicos o en discusiones en el CIN, el CRUP o en el propio Consejo de Universidades.
Justamente el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), ante los anuncios realizados por autoridades del gobierno en 2020 y también durante este año respecto de la intención de impulsar la modificación de la Ley de Educación Superior, ha creado una subcomisión de Reforma de la Ley en el seno de su Comisión de Planeamiento. La subcomisión ha pedido opiniones a los rectores y ha producido varias reuniones de debate. Sobre los procesos de evaluación y acreditación circularon planteos referidos a lo que se consideran aspectos positivos y que deben mantenerse y también a las modificaciones que se deberían efectuar.
Se considera positivo el régimen de evaluación de la calidad y los procesos de evaluación externa y de acreditación de carreras de interés público y de posgrado; también que de hecho sea solamente la CONEAU la agencia habilitada para estas funciones (a pesar de que la LES permitía la habilitación de agencias privadas). Como aspectos a mejorar se plantea que podría haber otras agencias estatales para atender a distintas áreas de conocimiento; se señala también que hay falta de claridad en los criterios para definir las carreras de interés público alcanzadas por el artículo 43 de la LES. Existen también opiniones encontradas respecto de este punto, algunos proponen avanzar en la línea que el CIN ha desarrollado, que contribuyó a precisar la determinación de las “actividades exclusivamente reservadas a los títulos” y concentró la acreditación en la evaluación de la idoneidad para el ejercicio profesional, mientras que otros proponen extender la acreditación a todas las carreras (incluyendo también a las del artículo 42), reemplazando el criterio de interés público o riesgo por prioridades periódicas de acreditación por grupos o familias de carreras ya sean de grado o de pregrado, y con objetivos de mejoramiento apoyados por programas de financiamiento para las universidades públicas. Tanto entre los que sostienen que debe mantenerse el régimen actual del artículo 43 como para los que se proponen ampliarlo, existen posturas favorables a continuar con la acreditación obligatoria y otras que preferirían que este régimen fuera voluntario. También se verifican algunas posturas aisladas respecto de la necesidad de impulsar la autoevaluación y evaluación externa de la propia CONEAU y la mención de que debería existir algún tipo de evaluación de la calidad y del desempeño de los egresados en el ejercicio profesional que sirva de insumo para la acreditación de las carreras.
La introducción de los procesos de evaluación y acreditación son una de las cuestiones más trascendentes incorporadas por la Ley de Educación Superior y no hay matiz o defecto que opaque esta consideración. Pero la experiencia y la reflexión de todos estos años permite considerar mejoras posibles en un contexto político distinto al de 1995.
Las circunstancias en las que se debatió y aprobó la Ley de Educación Superior hizo que la introducción de la Evaluación Institucional se planteara en el marco de un respeto por la autonomía excesivo quizás en lo declarativo, pero también engañoso. El artículo 44 establece como criterio o estándar contra el que se realizará la evaluación -siempre, evaluar es comparar- “los objetivos definidos por cada institución”. La CONEAU precisó este punto en los “Lineamientos” (1998) interpretando que en la Evaluación Externa “se parte de las premisas básicas del respeto irrestricto tanto a la autonomía universitaria, como al proyecto institucional que cada institución determine para sí”. Este esquema de evaluación de la calidad sin pertinencia resulta en la eventual declaración de la infalibilidad de la autonomía. ¿Por qué debiéramos asumir que siempre el Proyecto Institucional será adecuado? La falta de referencias y la ambigüedad consiguiente hizo que la CONEAU aprobara en 2011 los “Criterios y procedimientos para la Evaluación Externa” y el documento de “Lineamientos” fue discretamente archivado. Se establecieron pautas para la evaluación externa y también para las autoevaluaciones, se implementó el SIEMI,1 un sistema de recolección de la información institucional que asegura que cada universidad tenga al menos a la vista una batería de datos duros sobre su propia realidad. En 2014 se implementó una Guía para orientar el trabajo de los comités de pares evaluadores organizada mediante una serie de preguntas distribuidas en siete capítulos denominados “dimensiones”. Las preguntas no pueden disimular demasiado su carácter normativo ( virtuales “estándares”) ni su sutil apartamiento de lo establecido en el artículo 44 de la LES.
Pero ni siquiera estos dispositivos lograron que la evaluación institucional consiguiera interpelar de una manera relevante a las comunidades universitarias y el desinterés que Camou señaló (2007) sigue verificándose en la actualidad.
La evaluación institucional debe hacerse contra un estándar externo a la universidad, pero al mismo tiempo, no ajeno a cada una de ellas. Cada universidad se crea o se autoriza por una decisión política que se basa en la función social que se espera de la nueva institución. Las universidades deben por lo tanto actualizar -poner en contexto histórico y social- ese mandato, desnaturalizar su razón de ser y realizar su autoevaluación desde esa pertinencia. Por otra parte, es necesario vincular los resultados de las evaluaciones con la planificación y el financiamiento de las instituciones tanto dotar de racionalidad a la asignación de fondos a las universidades públicas, como para incorporar bases de evidencia y prioridades concertadas entre el Estado y las instituciones en los planes de desarrollo.
En la acreditación de carreras de grado es bastante evidente que “el interés público y el riesgo para la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes” establecido como criterio para la inclusión de las carreras en el régimen del artículo 43º ha sido claramente rebasado por la voluntad política del Consejo de Universidades y del Ministerio de Educación. Esto ha provocado superposiciones de actividades reservadas y la subordinación de algunas profesiones a las incluidas en el régimen de acreditación. Así es que la inclusión de nuevas profesiones y carreras mantiene una dinámica constante y creciente, y más bien nos lleva a pensar que, de uno u otro modo, todas las carreras podrían terminar siendo abarcadas.
Pero también se debe considerar que se produjo un cambio de sentido en las políticas públicas articuladas con la acreditación de carreras. La implementación a partir de 2004 del Programa de Calidad, implicó un cambio de lugar del Estado respecto de la acreditación. Pasó de ocupar una posición de “calificación de productos” para el mercado a una posición comprometida con el mejoramiento de la calidad de las carreras acreditadas, mediante la colaboración en el diseño y financiamiento de los planes de mejora (Pérez Rasetti, 2010 y 2013).
Sería conveniente modificar las condiciones del artículo 43 de manera que la acreditación fuera parte de una política de Estado de mejoramiento de las carreras. Que la declaración de interés público sea una decisión política de ir asumiendo de manera progresiva y por etapas una planificación de la evaluación y el apoyo al mejoramiento de todas las carreras universitarias. La tarea del Consejo de Universidades sería la de establecer una planificación de la secuencia en que se desarrollarán las acreditaciones de las distintas carreras y prever para cada instancia las normas a aplicar. La generalización de este proceso no debería dejar de lado los avances logrados a instancias del CIN en cuanto a la acreditación basada en la evaluación de la idoneidad en la formación de profesionales, pero debería también asumir una evaluación de calidad pertinente para las carreras de perfil académico no estrictamente profesional. Esta acreditación debería ser una política universal, obligatoria, incluso para las instituciones privadas que, más allá de no recibir financiamiento del Estado, administran un bien público otorgando títulos oficiales. La acreditación voluntaria entrega al mercado la política de calidad y termina estratificando las propuestas de formación.
BIBLIOGRAFÍA
Broto, A. (2003). El Programa de Fortalecimiento de las Carreras de Grado en J. C. Pugliese (Editor), Políticas de Estado para la Universidad Argentina. Balance de una gestión en el nuevo contexto nacional e internacional. Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Camou, A. (2007). Los juegos de la evaluación universitaria en Argentina. Notas sobre interacciones conflictivas entre el Estado y la universidad, en P. Krotsch, A. Camou y M. Prati (coords.), Evaluando la evaluación: políticas universitarias, instituciones y actores en Argentina y América Latina (pp. 29-68). Buenos Aires, Prometeo Libros.
Krotsch, P. (2005). La evaluación de la calidad en la Argentina: la necesidad de un análisis centrado en el poder y el conflicto. Seminario Regional “Las Nuevas Tendencias de la Evaluación y Acreditación en América Latina y el Caribe” CONEAU-UNESCO-IESALC. Buenos Aires, Argentina.
Pérez Rasetti, C. (2007). Motivos para una reforma, en Ideas sobre la cuestión universitaria en M. Márquina y G. Soprano (eds.), Aportes de la RIEPESAL al debate sobre el nuevo marco legal para la Educación Superior (pp. 89-106). Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento.
Pérez Rasetti, C. (2010). Evaluación y Políticas Públicas: los sentidos de la evaluación. Revista Gestión Universitaria, 3(1).
Pérez Rasetti, C. (2013). Diagnóstico político de la evaluación y acreditación en Argentina. Linhas Críticas, 19(38), 89-108.
NOTAS
1 Sistema de Información para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional.