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El día después. La agenda de calidad universitaria en el Perú
Ricardo Cuenca
Universidad Peruana Cayetano Heredia
En el 2014, en el marco de una nueva ley universitaria, un incipiente sistema de aseguramiento de la calidad empezó a mostrar que el sistema universitario peruano era la expresión de una situación precaria provocada por el descuido del Estado, tanto en su responsabilidad con la universidad pública como en su desentendimiento de la oferta privada.
Este breve ensayo propone que debe construirse una agenda universitaria peruana de cara a lo develado en los últimos seis años, pero también frente a aquello que se confirmó en el contexto de la emergencia sanitaria por el COVID-19. El punto central del argumento es que la agenda debe considerar la atención a las necesidades de las instituciones, pero también debe hacerse desde y para el plano político. Consolidar el sistema, en el primer caso, y protegerse de la debilidad política, en el segundo, son asuntos de la mayor importancia en cualquier agenda universitaria que pretenda construirse en nombre de la calidad educativa y la democratización del sistema.
Para entender mejor el argumento, propongo detenernos brevemente en algunos antecedentes y elementos de contexto.
El día antes. La necesidad de una reforma
Dos elementos complementarios definieron, de alguna manera, a la universidad peruana en los últimos 40 años: la crisis de la universidad pública y la expansión de la oferta privada. En ambos casos, la decisión política de la ley de 1983, que cuestionó la antigua institucionalidad del Estado docente (Garfias, 2020), sirvió para que el papel del Estado pierda protagonismo. Particularmente, para el caso de la expansión privada, la aparición de las normas de promoción de la inversión en el mercado educativo, en 1996, contribuyeron aún más a esta situación y marcaron el inicio de una “reforma silenciosa”, que consistió en que, en nombre de la modernización el Estado, se estimulase a que las universidades funcionen como entes recaudadores de sus propios fondos para poder subsistir (Burga, 2008).
En efecto, la década de los años ochenta fueron tiempos duros para la universidad pública que quedó atrapada entre la violencia política, que se coló en la vida institucional, y el progresivo abandono, presencial y financiero, del Estado (Sandoval, 2002). Esta situación tuvo su origen en una mayor demanda de educación de los sectores populares que al no sentirse atendidos radicalizaron sus posiciones (Lynch, 1990). De esta manera, se crea un espacio para el ingreso de Sendero Luminoso y, en consecuencia, el endurecimiento de la intervención del gobierno en las universidades (Vargas, 2015).
A mediados de la década de los noventa, la educación universitaria da un giro sustantivo al liberalizarse el mercado educativo. Tres supuestos estuvieron asociados a esta decisión. El primero consistió en que con la participación privada se conseguiría ampliar la oferta y, por lo tanto, la cobertura universitaria. Como consecuencia del primer supuesto, el acceso a los estudios superiores se democratizaría en tanto más jóvenes tendrían más posibilidades de estudiar (recordemos que la mayoría de universidades privadas creadas fueron de “bajo costo”) y, finalmente, se supuso que el mercado sería un buen agente regulador de la calidad universitaria. El resultado fue que, aun cuando el primer supuesto se cumplió, los dos siguientes no sucedieron; al contrario, ocurrió que la matrícula universitaria fue desigual y la calidad universitaria entró en un franco deterioro (Cuenca y Reátegui, 2016; Yamada et al. 2013).
El sistema de aseguramiento de calidad
En el 2014, la aprobación de una nueva ley universitaria marcó el inicio de un proceso de reforma, cuya expresión puede identificarse en tres grandes enfoques: la universidad como materia de política pública, la recuperación de lo académico como fin universitario y el traslado de la regulación de la calidad del mercado hacia el Estado (Cuenca, 2015).
En efecto, con este nuevo marco normativo, el Estado recobró el liderazgo en el tema universitario asumiendo la rectoría y el diseño y conducción de las políticas universitarias que hasta antes de la nueva ley eran prácticamente inexistentes, y la universidad se reafirmó como un espacio de construcción de conocimiento basado en la investigación, modificando de esta manera la organización institucional, las formas de graduación, las características del cuerpo docente, entre otros.
Quiero detenerme en el tercer enfoque. En la ley se instala un mecanismo de regulación de la calidad que debiera ofrecer a las familias y estudiantes la garantía pública de que el servicio que se ofrece, sin importar sus características particulares, tiene un mínimo común de calidad. Este mecanismo se organizó alrededor de un sistema de aseguramiento de la calidad (SAC) que se asienta organizacionalmente en dos instancias.
Una de estas instancias es la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (SUNEDU). Esta es una instancia autónoma, responsable del primer escalón de un sistema de aseguramiento de la calidad; es decir, de autorizar el funcionamiento de programas e instituciones basado en estándares de calidad y no, como lo fue desde 1995, basado en la presentación de documentación; es decir, bajo un enfoque credencialista. La segunda instancia es la responsable de los procesos de acreditación. Para este caso, la ley dictó la reorganización del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), hasta ese momento responsable de la acreditación, con la finalidad de alinear el modelo de acreditación a este nuevo SAC (Cuenca, 2016).
Estos cambios fueron el núcleo de las tensiones políticas alrededor de la ley universitaria, debido a que se enfrentaban a intereses particulares que durante años no habían sido tocados (Mora, 2015). Según Benavides, Chávez y Arellano (2016), en el Perú se diseñó una regulación de corte tecnocrático debido a que en el contexto no existirían desbalances mayores entre el Estado, mercado y academia. Específicamente, el Ejecutivo, parte del sector privado y algunos actores relevantes de las propias universidades se unieron en un acuerdo para impulsar una reforma que no buscaba alterar la autonomía universitaria ni cuestionar radicalmente la intervención del sector privado en la educación superior, sino que se basaba en la exigencia de aspectos básicos en la previsión del servicio educativo.
No obstante, este proceso, como veremos más adelante, no estuvo exento de dificultades. Intereses afectados como consecuencia de los procesos de licenciamiento; es decir, de comprobación de condiciones básicas y suspensión de actividades en el caso de varias universidades, especialmente las privadas de bajo costo y fines de lucro, reaccionaron desde el momento mismo de la aprobación de la ley universitaria.
Entre avances y asedios: los resultados
Aun cuando el proceso avanza firme y algunos resultados empiezan a mostrarse, el asedio a la reforma y a la regulación de la calidad es constante. De alguna manera, estos vienen coexistiendo durante estos primeros seis años de reforma.
Los avances en relación a la implementación de la ley universitaria y del SAC pueden agruparse en dos grandes temas. Están aquellos relacionados con las mejoras en calidad de las universidades. Destacan entre ellas, que el número de docentes a tiempo completo de las universidades públicas pasó de 20% a 70%, que, aun cuando la producción académica mostraba una tendencia positiva, luego de la ley el incremento es de más de 170% y que 65% más de docentes han ascendido en grados académicos.1
El otro tema corresponde a la regulación propiamente dicha. A julio de 2020, 47 universidades no recibieron la licencia de funcionamiento, 13 universidades que se encontraban en situación ilegal fueron cerradas, y 73 programas y 52 establecimientos no fueron autorizados luego de las respectivas evaluaciones. Visto de manera positiva, 92 de 142 universidades han recibido la autorización para continuar ofreciendo servicios educativos. Mientras tanto, SUNEDU ha iniciado la etapa de supervisión del cese progresivo de las universidades para garantizar las acciones de firma de convenios de traslado, facilidades de trámites administrativos y la no suspensión intempestiva del servicio, entre otros aspectos. De esta manera, al cierre del proceso de licenciamiento el total de la oferta habrá sido verificada y estarían en capacidad de iniciar procesos de mejora.
No obstante, la ley universitaria nació con una clara debilidad política, a pesar del respaldo del poder ejecutivo y una ligera mayoría en el Congreso (Benavides, Chávez y Arellano, 2016; Cuenca, 2015; Mora, 2015). Esta situación ha posibilitado que la reforma esté bajo asedio permanentemente. Esto se expresa en un conjunto de acciones legales que han buscado el fin de uno de los emblemas de la ley universitaria, la SUNEDU. Este asedio se inició a pocos meses de aprobada la ley cuando un grupo de congresistas opositores al gobierno y contrarios a la regulación estatal de la calidad interpusieron una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que no prosperó debido a que el tribunal falló a favor de la ley desestimando de este modo la demanda presentada.
Desde el 2014 y hasta el 2020, al menos seis, han sido los intentos por cambiar las reglas del juego e, incluso, desactivar a la SUNEDU. Todos estos intentos no solo han provenido de congresistas opositores al gobierno y a la reforma, sino que las acciones han sido lideradas por bancadas congresales o congresistas vinculados directamente con universidades afectadas por la regulación de la calidad.
Parece un añadido, pero no lo es tanto. La emergencia sanitaria provocada por la epidemia del COVID-19 ha sometido a duro examen al sistema universitario, a la vez que ha mostrado sin tapujos esa situación que la reforma universitaria busca atender, pero que a pesar de esfuerzos notables no logra del todo solucionar.
En el contexto de emergencia sanitaria, el Estado peruano actuó rápido frente a la emergencia. De forma inmediata, se suspendieron las clases presenciales, se habilitó más presupuesto para mejoras en la conectividad digital y para la adquisición de kits de limpieza, se ofrecieron orientaciones pedagógicas para la continuidad del servicio educativo no presencial. En esa misma línea, se hicieron modificaciones a la Ley Universitaria para mejorar la regulación de la educación a distancia y se ofrecieron 22 200 becas y 3000 créditos educativos para la continuidad de estudio y la ampliación de la oferta pública; es decir, como transferencia de recursos para la ampliación de aumento de vacantes en las universidades públicas. Finalmente, se desarrollaron herramientas específicas como el Portal web CONECTADOS para ofrecer recursos educativos virtuales para estudiantes y docentes.
Sin embargo, el reto mayor que deberá enfrentar el Estado peruano es el de hacer los ajustes a la reforma que atiendan las debilidades del sistema universitario, particularmente reflejados durante la emergencia sanitaria. Pasada la emergencia, se tiene que trabajar en los ajustes de la reforma, en la protección de los asedios, que no terminarán, y continuar con un conjunto de acciones pendientes para asegurar que al menos las condiciones para el éxito de los cambios estén dadas.
El día después. La agenda inevitable
La agenda universitaria es ambiciosa, pero necesaria. Incluye la atención a los efectos inmediatos de la emergencia sanitaria, a la vez que debe considerar los cambios que se requieren para el fortalecimiento técnico de la reforma, develados por el contexto actual, pero que son de larga data, y una estrategia clara para afrontar los próximos asedios. En tal sentido, es una agenda técnica y política.
Los asuntos técnicos, por llamarlos de alguna forma, que requieren atención inmediata pueden organizarse en tres categorías. La primera, de asuntos meramente técnicos, implica los ajustes en los contenidos de las normas como la educación virtual o el incremento presupuestal para el desarrollo científico y tecnológico. Junto con ello, parece necesario fortalecer la carrera del docente universitario e iniciar el camino hacia niveles de mayor calidad. Una segunda categoría tiene que ver con los componentes de la reforma. Por un lado, urge contar con una política nacional de aseguramiento de calidad para todo el sistema de educación superior y, sobre todo, no es posible seguir sosteniendo una reforma de calidad sin terminar de realizar los cambios planificados en relación al sistema de aseguramiento de calidad; es decir, los ajustes al sistema de acreditación, que en muchos casos incluyen en su modelo indicadores de condiciones básicas que ya son atendidas por el licenciamiento. Finalmente, ajustes en la arquitectura institucional con la creación del Viceministerio de Educación Superior que permita poner en práctica la idea de la universidad como materia de política pública.
El otro plano, en el político, supone un reto aún mayor que el anterior en un contexto de precariedad de la política nacional y, también, de próximas elecciones generales. Y es que, en el Perú, la reforma universitaria fue desde sus inicios un asunto del Estado y, aun cuando hubo espacios de participación de otras instancias, la reforma vino “de arriba a abajo” marcando de esa forma un sello característico. Por eso, es fundamental construir alianzas y fortalecer las asociaciones de universidades públicas, las federaciones de estudiantes y los vínculos con las sociedades regionales; esto último con miras a construir universidades que atiendan las necesidades de dichos niveles subnacionales. Complementariamente, es de vital importancia mantener la agenda pública de discusión y generar una corriente de opinión que reconozca en la reforma un aspecto central para el desarrollo del país.
NOTAS
1 Todos datos obtenidos de la Dirección General de Educación Superior del Ministerio de Educación.
BIBLIOGRAFÍA
Benavides, M. Chávez, C. y Arellano, A. (2016). La construcción política e institucional de la reforma universitaria: Los casos del Perú y Ecuador. En, S. Cueto (Ed.). Innovación y calidad en educación en América Latina (págs. 155-194). Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las Políticas Públicas.
Burga, M. (2008). La reforma silenciosa. Descentralización, desarrollo y Universidad regional. Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú.
Cuenca, R. (2016). Expansión, calidad y reforma universitaria: Perú 2000-2015. En, A. Didriksson (Coord.), Innovando y construyendo el futuro La Universidad de América Latina y el Caribe: estudios de caso (págs. 210-236). Universidad de Guadalajara.
Cuenca, R. (2015). Democratización del acceso y la precarización del servicio. La masificación universitaria en el Perú, una introducción. En. R. Cuenca, (Ed.), La educación universitaria en el Perú: democracia, expansión y desigualdades (págs. 9-17). Instituto de Estudios Peruanos.
Cuenca, R. y Reátegui, L. (2016). La (incumplida) promesa universitaria en el Perú. (Documento de Trabajo, 230. Serie Educación, 11). Instituto de Estudios Peruanos.
Garfias, M. (2020). Tradiciones en conflicto: el Parlamento peruano y la construcción de la Ley Universitaria de 1983. Argumentos. Revista de Ciencias Sociales, 1(1), 81-101.
Lynch, N. (1990). Los jóvenes rojos de San Marcos. El radicalismo universitario de los años setenta. El zorro de abajo ediciones.
Mora, D. (2015). Los desafíos de la universidad peruana. Fondo Editorial del Congreso del Perú.
Sandoval, P. (2002). Modernización, democracia y violencia política en las universidades peruanas (1950-1995). Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.
Vargas, J. (2015). Navegando en aguas procelosas. Una mirada al sistema universitario peruano. En, R. Cuenca, (Ed.), La educación universitaria en el Perú: democracia, expansión y desigualdades (págs. 19-58). Instituto de Estudios Peruanos.
Yamada, G., Castro, J. F., Bacigalupo, J. L., y Velarde, L. (2013). Mayor acceso con menor calidad en la educación superior: Algunas evidencias desde las habilidades de los estudiantes. Apuntes, 40(72), 7–32.