Claudio Suasnábar
IdIHCS-CONICET/ Universidad Nacional de La Plata (UNLP)
A casi un año y medio de iniciada la pandemia del coronavirus,1 la emergencia sanitaria global parece haber entrado en una nueva etapa signada por la vacunación masiva y una lenta recuperación económica, por un lado; y la incertidumbre que genera el peligro latente de aumento de contagios por nuevas variantes del virus, por otro. Lejos de las tempranas reflexiones de las ciencias sociales centradas en el retorno del Estado (para algunos esperanzados en un nuevo new deal y para otros preocupados por el ascenso de un Leviatán sanitario), la discusión actual se ha desplazado hacia un balance más detallado de los efectos e impactos de la pandemia en la economía y los distintos ámbitos societales.
En la discusión político-académica sobre la universidad, este movimiento también resulta perceptible ya que la pandemia resituó el lugar de estas instituciones como parte del complejo científico-tecnológico, volviéndose agentes centrales para la investigación del virus y la enfermedad y sobre todo el diseño, desarrollo y producción de una vacuna como respuesta definitiva al problema sanitario. Ciertamente, los primeros meses de la pandemia mezclaron la perplejidad frente al cierre acelerado (lockdown) y la mirada esperanzada de que la crisis en curso constituye una oportunidad de cambio tal como lo plantearon un colectivo numeroso de académicos reconocidos de Estados Unidos, Europa, Oceanía y China que en una suerte de manifiesto proponían “imaginar nuevas posibilidades pedagógicas para las universidades en el post-Covid 19” (Peter et al., 2020).
Con todo, el cese de actividades impuestas por la cuarentena, la virtualización forzada de las prácticas académicas, los cambios en las condiciones laborales del personal académico y la reducción presupuestaria por impacto de la crisis económica plantean perturbadores interrogantes respecto del impacto de estos procesos en la configuración y funciones de las universidades como la formación académica de alto nivel, la investigación científica, la transferencia tecnológica, la extensión y vinculación social, la creación artística y conservación del patrimonio cultural (OECD, 2021; Pedró, 2020; IESALC-UNESCO, 2020; Marinoni, Van’t Land y Jensen, 2020). Las nociones de “universidad híbrida” y de “desagregación” (unbundling) de las funciones antes mencionadas que se introducen en los debates universitarios actuales reactualiza la pregunta por el modelo de universidad que necesitan nuestras sociedades latinoamericanas (Pardo Kuklinski y Cobo, 2020; McCowan, 2017).
¿Qué tipo/s de universidad/es surgirán en una (¿cercana?) etapa de post pandemia o “nueva normalidad”? Ciertamente aún es prematuro esbozar una respuesta, pero lo que sí es factible señalar es que ninguna de las tendencias que luego analizaremos resulta nueva. En rigor, la crisis sanitaria del Covid-19 solo ha acelerado procesos de cambio pre-existentes que están reconfigurando las universidades en el mundo.
En este contexto de procesos en marcha donde se mezclan incertidumbre, esperanzas y preocupaciones de distintos órdenes, desde algunos sectores universitarios y esferas del gobierno han comenzado a reactivar la idea de una nueva ley de educación superior (LES). En este sentido, esta breve intervención parte de dos grandes supuestos que a manera de hipótesis orientan las consideraciones sobre la oportunidad y viabilidad de una nueva LES.
El primero remite a que la reconfiguración de la educación superior en curso no solo modifica las funciones académicas y organización institucional sino también impulsan/aceleran una reestructuración del espacio global generando nuevas jerarquías y estratificaciones. Al respecto, el término “glonacal” nos permite captar esta dinámica al enfatizar la intersección y mutua influencia de tres espacios: Global, Nacional y Local, así como el peso diferencial de agentes, políticas e instrumentos en cada espacio (Marginson y Rhoades, 2002).
El segundo supuesto afirma que las políticas universitarias desde el retorno a la democracia no han modificado sustancialmente la configuración histórica de las universidades (concentración matricular en pocas instituciones, perfil profesionalista y crecimiento sector privado) aunque sí introdujeron cambios en los patrones de regulación del sistema, en las instituciones y las comunidades académica-científicas.
Partiendo de estos supuestos, nuestro punto de vista sobre la reactivación del debate sobre una nueva normativa postula que esta iniciativa no debería desplazar el verdadero problema que es la ausencia de una agenda de política y de actores académicos capaces de impulsarla. Dicho de otra manera, el problema no es la LES sino la falta de una política, así, la perdurabilidad de la LES heredada de la década de 1990 expresa las limitaciones de las distintas gestiones gubernamentales y actores universitarios. Asimismo, la transformación de la educación superior a nivel global y la dificultad para delinear su configuración futura plantea una limitación adicional que debería tenerse en cuenta para evaluar la conveniencia de aprobar una normativa en un escenario tan incierto. En lo que sigue intentaremos profundizar los argumentos que sostienen ambos supuestos.
La universidad argentina frente a los desafíos “glonacales”
Como fue señalado, la emergencia sanitaria de la pandemia ha acelerado el proceso de reconfiguración de las universidades y de la educación superior en el mundo, a partir de la profundización de tendencias de cambio pre-existentes. Una serie de informes e investigaciones recientes coinciden en distinguir efectos e impactos a nivel de países e instituciones, por un lado, y su proyección temporal entre el corto plazo y el mediano plazo, por otro lado (Salmi, 2020; Pedró, 2020; OECD, 2021 y Williamson y Hogar, 2021). En este sentido, y resumiendo los resultados podemos decir que el impacto del cese de actividades presenciales y la transición a la educación online estuvo atravesado por fuertes desigualdades entre países e instituciones que supusieron diferentes grados de preparación, rapidez y capacidad de gestionar en contexto de emergencia. A su vez, si bien no hay datos consolidados es posible suponer que estas diferencias repercutieron en los estudiantes afectando más a los sectores desventajados, en la consecuente disminución de los aprendizajes y el aumento de la deserción estudiantil. El impacto financiero producto de la crisis económica también constituye una tendencia global que se manifiesta en la reducción de recursos para las instituciones públicas y la retracción de los estudiantes de instituciones privadas. Asimismo, estas limitaciones financieras afectarán las distintas funciones de docencia, investigación, extensión y transferencia, así como también impactarán en los procesos de internacionalización. El impacto de las tecnologías en la educación superior parece delinear a mediano/largo plazo los contornos de una reforma estructural que transforma desde adentro no solo las condiciones laborales del personal académico sino los rasgos y funciones de las universidades e instituciones superiores.
Desde hace 30 años la investigación en educación superior viene confirmando la persistencia y fuerza de una serie de tendencias como la expansión del sector privado (privatización) y los llamados nuevos proveedores (educación virtual, servicios externos en diferentes países, movilidad y consumo en el extranjero, etc.), la diferenciación horizontal y vertical de los sistemas, la expansión de los rankings internacionales y el desplazamiento de la gobernanza de los sistemas hacia modalidades de mercado o cuasi-mercados, entre otras, las cuales motorizan una reestructuración del espacio global generando nuevas jerarquías y estratificaciones.
La discusión de una agenda de política (y cuanto más una normativa que aspira a orientar por un tiempo el sector), presupone no solo un conocimiento de cómo afectan estas tendencias en la universidad argentina, sino también un estrategia-posicionamiento frente a los desafíos “glonacales” que remite la intersección y mutua influencia de tres espacios: Global, Nacional y Local, así como también a los agentes y políticas que impulsan/resisten tendencias en estas distintas arenas de definiciones.
La larga ausencia de una agenda de política y actores promotores.
El análisis de las políticas universitarias desde el retorno a la democracia que fundamenta nuestro supuesto respecto de que no han modificado sustancialmente la configuración histórica de estas instituciones, aunque sí introdujeron cambios en los patrones de regulación del sistema, fueron desarrollados en otros trabajos que remitimos a los lectores (Suasnábar y Versino, 2021; Del Valle, Perrotta y Suasnábar, 2020).
En este apartado nos interesa profundizar en las razones de la larga ausencia de una agenda de política y de actores promotores. En primer lugar, el “movimiento pendular” de las políticas universitarias de las décadas de 1980 y 1990 (autolimitación vs. intervencionismo estatal) fue consolidando un nuevo tipo de “gobernanza” del sistema. Dichos cambios marcan el desplazamiento de una modalidad burocrático-centralizada hacia una esquema cuyo rasgos principal es la creciente pluralidad de agencias de gobierno y de actores internos y externos del sistema donde la construcción, elaboración e implementación de las políticas no pasa ni exclusiva ni centralmente por el Estado sino se encuentra sometido a procesos de mediación (resistencia, cambio, adaptación) en distintas instancias del sistema, de las universidades, facultades y departamentos, y de las propias comunidades académico disciplinares.
Esta transformación en la gobernanza del sistema explica en parte la limitada capacidad de las gestiones gubernamentales y del resto de los actores universitarios para definir una agenda de reforma y generar consensos para la implementación de políticas de largo plazo. Esta tendencia no es particular de Argentina sino global que se manifiesta en lo que Capano y Pritoni (2018) denominan “gobernanza híbrida” que según los países asume formas (variedades) diferentes.
Quizás el ejemplo más evidente de esta dinámica sean las políticas universitarias de los gobiernos kirchneristas que en el marco de la recuperación del rol del Estado y en un contexto de bonanza económica producto del boom de las commodities ciertamente se generaron dos de las tres corrientes que señala Kingdon (1995) para la apertura de una “ventana de oportunidades”: el reconocimiento social del problema (las críticas hacia la LES y las políticas neoliberales) y un cambio político-partidario asociado a nuevas configuraciones ideológicas (la llegada al gobierno primero de Néstor Kirchner y luego de Cristina Fernández de Kirchner). Pero faltó la tercera corriente que remite a la presencia de una propuesta alternativa de solución para el problema sostenida por una coalición promotora (Sabatier y Weible, 2010), la cual no se logró conformar por la convergencia de intereses contradictorios de cada uno de los actores de la escena universitaria que impidieron quebrar la inercia de la agenda de política anterior.
Así, el gobierno sin una propuesta definida y frente a un sector que siempre fue esquivo al peronismo, encontró pocos incentivos para abrir un proceso de reforma cuyos costos políticos no aseguraban un fortalecimiento de la fuerza propia. Los rectores y las rectoras de las universidades que vieron reforzado su poder por su presencia en distintos órganos de “amortiguación” como la CONEAU y los CPRES pero muy especialmente por la ejecución descentralizada de los programas, tampoco encontraron incentivos para impulsar la discusión sobre una reforma del sistema que suponga limitar o condicionar este proceso de empoderamiento.
El campo académico-científico fortalecido por las reformas de los 90 conformó una suerte de “mandarinato académico” integrado por los investigadores de CONICET y aquellos provenientes del Programa de Incentivos. Este sector también vio acrecentado su capacidad y poder a través de su rol en los procesos de evaluación que se volvieron la columna vertebral de las políticas universitarias hasta nuestros días. Finalmente, el movimiento estudiantil y los sindicatos docentes con limitadas capacidades de incidir y presionar oscilaron entre la apertura del debate reformista y la lógica defensiva por sus demandas corporativas.
El gobierno de Macri y la coalición Cambiemos estuvo lejos de plantearse una política de reforma y concentró sus esfuerzos al ajuste presupuestario de las instituciones y el desfinanciamiento de programas anteriores generando un nuevo impulso para los procesos de privatización y mercantilización. En ese marco, los debates de la CRES 2018 realizada en Córdoba reafirmaron el principio del “derecho a la educación superior” en la declaración final pero poco avanzó en una agenda de cambio regional aún en el centenario de la Reforma Universitaria.
En resumen, podemos decir que la imposibilidad para generar una nueva normativa que reemplace a la LES constituye la prueba más evidente de la convergencia de intereses contradictorios que no solo explican el status quo sino también que el espasmódico debate alrededor de una nueva ley haya girado más sobre acciones o medidas “correctivas” de los dispositivos implementados que en la definición de nuevos ejes orientadores de una reforma integral. Por ello, como señalamos antes, la reactivación del debate sobre una nueva normativa no debería desplazar el verdadero problema que es la ausencia de una agenda de política y actores académicos capaces de impulsarla.
En ese sentido, la crisis económica actual se proyecta en la post-pandemia en un escenario signado por la reducción presupuestaria que afecta las funciones de docencia, investigación, extensión y transferencia. Contradictoriamente, la emergencia sanitaria ha legitimado y revalorizado el rol de las universidades y del campo CyT lo cual constituye un activo no menor frente a las tendencias y riesgos, pero aún falta claridad en los actores académicos y científicos para impulsar una agenda de política para el pronto retorno a las aulas (corto plazo) y para administrar las tensiones entre las demandas democratizadoras (acceso universal) y la promesa de las tecnologías en la educación funcionales a las limitaciones financieras que impone la crisis económica (mediano plazo).
NOTAS
1 Este artículo se escribió en el mes de agosto de 2021 y profundiza algunas líneas de análisis planteadas en Suasnábar y Versino, 2021; y Del Valle, Perrotta y Suasnábar, 2020.
BIBLIOGRAFIA
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