LA FORMACIÓN DOCENTE, en el centro de la agenda

Verónica Piovani

Instituto de Formación Docente Nacional (INFoD)

El debate acerca de la formación de las/os docentes vuelve, recurrentemente, al centro de la discusión pública educativa, en general, promovido por sectores que pretenden ubicar allí el origen de todos los males. Hoy, la temática educativa gana protagonismo en la agenda de disputa política, elegida como objeto sobre el que montar estrategias de diferenciación y acumulación. En este contexto, la formación docente se convierte en un blanco privilegiado dentro de dicha agenda. El alegato que denuesta a la escuela, a la docencia y a las instituciones formadoras está, en consecuencia, a la orden del día, en una lógica que busca “identificar” culpables antes que propiciar un análisis profundo. Este tipo de abordajes puede resultar eficiente en la dinámica de la economía expresiva mediática, pero poco pertinente para desentrañar las claves que atraviesan la formación de docentes en la Argentina.

Por supuesto que la formación de las y los docentes es un tema sustancial, pero a diferencia de los habituales discursos, sostenemos que su tratamiento amerita un análisis histórico, multidimensional, que nos permita poner sobre la mesa las múltiples aristas que convergen, para diseccionar su incidencia y ponderar futuras vías de mejora.

Un primer acercamiento nos informa que la conformación del campo de formación de docentes en nuestro país reúne a instituciones muy diversas: universidades públicas y privadas, nacionales y provinciales; institutos superiores, estatales y privados, de dependencia jurisdiccional y, en algunos casos, instituciones municipales. Este variopinto esquema institucional y organizacional trae aún mayor complejidad y heterogeneidad por las diferencias que caracterizan a espacios con distinto estatus institucional, nivel de autonomía, modelos de gobierno, pautas curriculares y recorrido formativo, peso de la práctica profesional docente en el período de formación, acceso a cargos y tipo de cargos, vínculo con la educación obligatoria, financiamiento, instancias de acreditación y evaluación, ámbitos de planificación y autorizaciones de apertura de carreras, validez de las titulaciones, entre otras. A esto se hace necesario agregar en la actualidad que, si estas tramas resultaban de por sí complejas en propuestas presenciales, el crecimiento que se insinúa en las carreras a distancia para la formación docente inicial abre nuevas tensiones e interrogantes. 

En paralelo, la más declamada que efectiva “articulación” entre estos distintos ámbitos responsables de la formación y, en particular entre institutos y universidades, es una aspiración en la que conviven experiencias e iniciativas particulares, en muchos casos muy valiosas, pero no una dinámica organizada, ni sistemática, ni abarcadora. A su vez, prejuicios de diversa índole no son ajenos y atraviesan, cuando no condicionan, las vinculaciones. La ya remanida imagen que enfrenta saber disciplinar versus saber pedagógico didáctico, investigación y producción de teoría de un lado y equipos de apoyo y aplicación del otro, entre otras caricaturas que poco ayudan a la construcción de un vínculo interinstitucional respetuoso. Ideas tales como redes de instituciones bajo tutelaje, subordinación o supervisión circulan como posibles alternativas contrapuestas a perspectivas de mayor reciprocidad en las interacciones a promover. 

Como ya se dijo, se trata de instituciones con presupuestos asimétricos, autonomías consagradas frente a dependencias de gobiernos jurisdiccionales, regulaciones y territorialidad dispares, entre otras cuestiones. Esta última quizás sea, junto a la vinculación con el sistema educativo obligatorio y la práctica como eje del diseño curricular -transversal durante los cuatro años-, uno de los aspectos salientes que caracterizan a los institutos.

Por otra parte, si bien la universidad se encuentra, en parte, excluida del juicio crítico que pesa sobre la formación de docentes -por razones que no viene al caso desarrollar aquí- y el cuestionamiento recae casi exclusivamente sobre los institutos superiores, no hay dudas de que la formación de docentes es un tema a debatir, más allá del acicate mediático. Sabemos también que, por encima de las lecturas y controversias sobre los distintos subsistemas, un abordaje riguroso de la formación de docentes en nuestro país debiera abarcar a todos los ámbitos que la conforman, que cobijan instituciones disímiles, pero que en su totalidad responden a una finalidad común: forman para el mismo sistema educativo nacional y, por ello, tienen responsabilidades convergentes.

Vale recordar que un primer intento de ordenamiento de este campo fue impulsado a través de la decisión política de creación de un organismo específico para abordar la formación de docentes: el Instituto Nacional de Formación Docente. Sin embargo, su alcance llegaría sólo a un segmento de éste, aquél conformado por los institutos superiores jurisdiccionales y con mayor énfasis en los estatales. Por lo que aún queda mucha tarea pendiente si queremos tener un mapa exhaustivo del campo formador actualizado y potenciar su desarrollo, articulación y jerarquización.

La creación del Instituto Nacional de Formación Docente: una relectura necesaria

La revisión del estado de situación en la formación docente que precede a la creación del INFOD requiere ser analizado minuciosamente, a los efectos de ponderar el punto de partida, las políticas puestas en marcha, avances, pendientes y nuevas problemáticas. Pasaron 15 años desde que iniciara su labor y una pandemia que ha generado nuevas interpelaciones al sistema formador. Previa sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (LEN) este subsistema presentaba problemáticas que resumían las transformaciones que había experimentado la educación argentina en las últimas décadas, acentuadas, sobre todo, por el cambio de paradigma en lo que hace al rol del Estado experimentado en la década del 90. Durante ese período, se produjo un literal abandono, desfinanciamiento y disociación del conglomerado de instituciones formadoras en relación con los demás niveles educativos y sus necesidades reales. A su vez, la gestión administrativa y académica de los establecimientos de formación docente pasó a depender de los Estados Provinciales, sin que se instrumentaran dispositivos para la planificación ni la coordinación académica entre las diferentes jurisdicciones, ni políticas orgánicas para su desarrollo. Se acentuó un proceso de debilitamiento institucional y de carencia de recursos en materia educativa. Las profusas normas que se sancionaron a partir de la transferencia referidas a la formación docente se centraron en las instituciones y en los currículos, enfocadas en las unidades educativas y no en un ordenamiento sistémico. Pusieron énfasis en la definición de su nueva organización y de los requerimientos para ser acreditadas en la Red Nacional de Formación Docente Continua y en los parámetros de Contenidos Básicos Comunes para la organización curricular. Esta forma de intervención indirecta a través de la acreditación o no acreditación de instituciones buscó el redimensionamiento del subsistema, pero no su organización, articulación, orientación, desarrollo estratégico, renovación de la oferta y especialmente, la definición de su sentido político pedagógico.

Si atendemos con particular detalle el relevamiento de este período y las políticas adoptadas es porque diagnósticos y recetas se reiteran, archivando la necesaria lectura en perspectiva histórica y reproduciendo viejas estrategias fallidas. Durante el período mencionado las decisiones de política colocaron al Estado en lugar de “Estado Evaluador” de un mercado desorganizado e inorgánico de unidades individuales sueltas (con el atractivo discurso de la autonomía) a los efectos de incluirlas o no en el mercado de ofertas acreditadas, sobre la base de parámetros de demanda de calidad.

Por supuesto que esto no constituye un alegato contrario a los necesarios procesos de evaluación/acreditación, sino una alerta contra reduccionismos que promueven éstas como las principales, cuando no la única acción, como si la evaluación produjera “efectos” per sé, por fuera de las iniciativas integrales de mejora institucional y académica.

A partir del cuadro descripto, en el año 2005 la preocupación por la formación docente tomó centralidad en la agenda pública y el entonces Consejo Federal de Cultura y Educación creó, mediante la Res. N° 241/05, una Comisión Federal para la Formación Docente Inicial y Continua con la misión de elaborar un diagnóstico y hacer recomendaciones para el desarrollo de una política específica de formación inicial y continua, a través de la creación de un organismo nacional que coordinara dicha política. El informe elaborado (aprobado por Res. N° 251/05) identificó los principales problemas y sirvió de base para la elaboración de los posteriores Planes Nacionales de Formación Docente. Esto decía:

Alto grado de fragmentación y atomización, incidencia devastadora del abandono y el desfinanciamiento, las consecuencias de los procesos exógenos y destructivos de la acreditación de instituciones formadoras, el aislamiento, la endogamia y los signos de entropía, la calidad desigual, la secundarización de la formación, la baja identidad, la debilidad del equipamiento e infraestructura y desarticulación, una carrera docente en baja estima, con serios y recurrentes problemas institucionales, la formación permanente mercantilizada y un escaso compromiso del Estado Nacional. Uno de los aspectos de mayor gravedad era el enfoque tecnocrático y burocrático que reemplazaba a la necesaria reflexión acerca del sentido de la formación.

En el año 2007 se pone en marcha el Instituto Nacional de Formación Docente. Su misión era la coordinación federal de políticas con eje en la búsqueda de integralidad, cohesión y democratización del sistema formador, que atendieran y resolvieran cada uno de los problemas identificados:

1. Fragmentación y segmentación de la oferta de formación y sus instituciones
2. Debilidad de regulación e importantes vacíos de normativa
3. Escaso desarrollo de la planificación y de sistemas de información para la toma de decisiones
4. Necesidad de fortalecer la organización institucional de la formación docente
5. Fragmentación operativa entre las instituciones de formación, las escuelas y los programas de desarrollo local
6. Necesidad de fortalecimiento de las estructuras de gestión del área
7. Necesidad de análisis y desarrollo pedagógico del currículum de la formación docente
8. Nivel de inversión y financiamiento del sub sistema de formación docente

En ese contexto, con la extensión de las carreras a 4 años y la sanción de normas federales nodales se sentaron las bases de un sistema, dando forma a una arquitectura pensada para responder a cada una de las problemáticas señaladas. Entre las principales normas destacan la Res. CFE Nº 24/07 sobre Lineamientos Curriculares, la Res. CFE Nº 30/07 que definía una nueva institucionalidad para el sistema formador, la Res. CFE Nº 72/08 que establecía los criterios a partir de los cuales se brindaba un sostén jurisdiccional e institucional a la deseada institucionalidad, condición indispensable -como hemos dicho- para la transformación curricular y formativa, y la Res. CFE Nº 140/11, con la cual se aprobaban acuerdos sobre cuestiones pendientes a lo largo de la historia del sistema formador, tales como: la definición de Institutos Superiores y de las condiciones institucionales para ser reconocidos como tales, lo que permite decidir sobre la validez nacional de los títulos de formación docente inicial que emiten; la efectiva instalación de las funciones del sistema formador que marca la LEN; la modificación, paulatina y gradual, del diseño organizacional para adecuarlo a las necesidades del nivel superior; y la presentación de algunos avances en materia de planeamiento del sistema y de sus ofertas.

Desde su nacimiento el INFoD sostuvo tres criterios para su trabajo:  la priorización de la dimensión política; la apuesta a la construcción federal de las políticas nacionales; y la decisión de encarar un proceso de planeamiento integral y estratégico. A su vez, los objetivos políticos concertados federalmente se orientaron en dos direcciones: políticas que tenían como prioridad la inclusión/democratización y políticas que privilegiaban la calidad de la enseñanza y los aprendizajes, reconociendo tres planos sustantivos para el desarrollo de las políticas: el nivel nacional, el nivel jurisdiccional y el nivel institucional. El federalismo es una condición de nuestro sistema, lo cual implica articular un piso de orientaciones y definiciones comunes que van dando forma, desde lo curricular a lo organizacional, a un tejido político nacional que no desconoce, sin embargo, la especificidad de tradiciones, regulaciones y prácticas locales. Y especialmente la mediación para su implementación. 

Tras algunos años el diagnóstico inicial se modificó sustantivamente. Reorganización institucional, Registro Federal de instituciones, sólido corpus normativo, renovación del currículum y de la gestión curricular, inicio del planeamiento estratégico de las necesidades y vacancias, formación permanente gratuita, universal, federal y de calidad, incorporación de las Tics, plataforma nacional con nodos en todas las instituciones, desarrollo incipiente de la investigación educativa, pasos hacia la democratización y mayor participación estudiantil, equipamiento y recursos, aumento significativo del financiamiento y asistencia técnica. Sin embargo, hubo progresos, deudas y retrocesos también. 

A 15 años de su creación, como decíamos, es tiempo de balance. La implementación de estas normas tuvo alcance desigual y la heterogeneidad aún es un rasgo persistente, pese a los significativos e indudables avances. Las políticas universales produjeron mejoras, pero aún persisten deudas importantes. Los pendientes incluyen cuestiones centrales como carrera docente;, institucionalización de las funciones, entre ellas la de apoyo pedagógico a escuelas; la de investigación educativa que, sin superponer la tarea de las universidades, se focalice en la expertise propia de las instituciones territoriales; implementación de sistemas de gestión y de información en el subsistema provincial (que hoy tiene desarrollo desigual en las jurisdicciones); actualización de equipamientos y conectividad; cumplimiento efectivo  de las regulaciones para acceso a cargos concursados. 

Además del tiempo transcurrido, la pandemia fue una bisagra que profundizó viejos problemas y trajo otros. Puso como asuntos capitales para el sistema escolar la necesidad de revinculación y recuperación de aprendizajes en áreas críticas, así como la atención a un tema de crucial trascendencia como la alfabetización inicial y la lectura y la escritura a lo largo de toda la formación. A las brechas y a la heterogeneidad ya existentes y ahora ampliadas, se sumaron nuevas complejidades que interpelan al conjunto, pero a la formación de docentes en particular. Políticas socioeducativas y pedagógico-escolares asumen los desafíos del momento y requieren, sin dudas, recoger los aprendizajes y la acumulación de experiencias del colectivo docente en el tiempo transitado. Es mucho y valioso el saber producido en condiciones excepcionales. Por ello, evitar las tentaciones restauradoras de tipo conservador en la vuelta a la presencialidad obliga a reconocer los entonces “secretos a voces” y dar pasos renovadores. El aula estándar y el modelo monocrónico ya estaban en jaque desde hace mucho tiempo, la diversidad de las trayectorias reales que eran evidentes antes, ahora son inocultables. Tras la pandemia, la necesidad de diversificar e intensificar la enseñanza para aulas heterogéneas, inclusivas y con diversidad de trayectorias, de hacer priorizaciones curriculares, introducir, cuando se requiera, agrupamientos flexibles, dar lugar a las nuevas agendas, a otras formas de evaluar, al reconocimiento subjetivo, a las tareas de cuidado y los aspectos socio afectivos e incorporar, sistemáticamente, las pedagogías y didácticas para la cultura digital, entre otros, imponen revisiones a la formación inicial y continua. La enseñanza cobra renovado protagonismo en los nuevos escenarios pedagógicos, para ello la formación de docentes debe también revisarse. 

Un nuevo mapa, con universidades e institutos

Hoy un nuevo mapa de la formación exige incluir a la totalidad de las instituciones responsables de la formación docente. Un estudio nacional que refleje el estado de situación actual se hace imprescindible para apoyar las decisiones futuras. Hasta tanto, propiciar una real articulación entre los subsistemas universitario y de instituciones dependientes de las jurisdicciones, nos exige examinar algunos puntos críticos. Entre ellos, un verdadero planeamiento de las propuestas de formación que atienda las demandas del sistema educativo, con especial atención a las áreas críticas, para evitar vacancias y superposiciones; criterios para definir la renovación curricular, con énfasis en el desarrollo de una práctica transversal a toda la formación, que asegure inmersión en contextos de desempeño real y una constante retroalimentación con el sistema educativo, nutrida por el apoyo pedagógico a las escuelas y organizaciones sociales y la investigación, aspectos que requieren también ser revisados; procesos de evaluación y acreditación que, atendiendo las singularidades propias de cada subsistema y sus condiciones institucionales particulares, permitan fijar coordenadas concertadas; definiciones para la formación docente a distancia; y generación de redes que potencien el trabajo interinstitucional, respetando el federalismo y la autonomía universitaria.

La formación docente fue, es y seguirá siendo, sin duda, una pieza clave para la mejora del sistema y para cualquier proceso de cambio educativo que se desee implementar. Formar docentes no es una tarea cualquiera. Una de las cuestiones más importantes es la necesaria reflexión acerca del sentido de la formación, es ella quien guía los procesos de desarrollo institucional y curricular entendidos como una unidad indisoluble, con centralidad en los sujetos y sus prácticas, comprendiendo la complejidad cultural en tiempos mediático-tecnológicos. Reponer este debate sobre la construcción de los nuevos sentidos de la formación, en el desarrollo de una política pública de la formación superior implica interrogarse, ante todo, por el sentido ético, político y cultural de la formación. Pensar y debatir qué horizonte de formación, qué docente formador queremos y qué docente formamos, qué estudiante y qué institución formadora necesitamos y buscamos, en función de qué proyecto de sociedad y de país. Jerarquización académica, democratización institucional y un posicionamiento transformador, que supere formas reproductivas y ritualistas, son las condiciones para alcanzar lo que la Ley de Educación Nacional nos fija como horizonte, hacer efectivo el derecho a la educación. Un proceso que debe incidir en la construcción de una sociedad con igualdad y justicia social, basada en la democratización del conocimiento.