Beatriz Rahmer Pavez
Universidad de Chile, Chile
Introducción1
La relación entre ciencia y toma de decisiones públicas ha sido abordada principalmente desde enfoques normativos que buscan mejorar el uso de la evidencia, fortalecer la comunicación y promover vínculos más eficaces entre quienes producen conocimiento y quienes gobiernan (Cairney, 2018; Cairney et al., 2016; Parkhurst, 2017). Sin embargo, la evidencia no ingresa a los procesos decisionales de manera lineal ni “por mérito propio”: su consideración se encuentra mediada por racionalidades políticas, temporalidades institucionales, disputas de valor y dinámicas de agenda que condicionan cuándo, cómo y para qué se vuelve pertinente (Dente y Subirats, 2014; Kingdon, 1984). En este marco, la interfaz ciencia-política debe entenderse como un espacio estructurado y conflictivo en el que el conocimiento circula y se traduce bajo reglas distintas a las del campo académico, y donde las y los investigadores, lejos de ser actores neutrales, enfrentan decisiones sobre su posicionamiento y sus grados de involucramiento (Habermas, 2010; Pielke, 2007).
El presente artículo tiene por objetivo demostrar que la incidencia de la ciencia en la toma de decisiones no depende únicamente de la calidad de la evidencia, del interés de las y los académicos por participar ni de los mecanismos de interfaz, sino que se ve probabilizada o limitada según escenarios sociopolíticos específicos que operan como condiciones estructurantes de la interfaz. A partir del análisis de entrevistas y del diálogo con la literatura sobre roles en la interfaz, racionalidades de decisión y construcción de agenda pública (Dente y Subirats, 2014; Pielke, 2007; Kingdon, 1984), se propone una matriz analítica que cruza dos dimensiones clave: el nivel de incertidumbre percibido por quienes toman decisiones respecto del problema y el grado de consenso en valores asociado a ese mismo problema. Esta combinación genera cuatro escenarios diferenciados, con distintos niveles de apertura a la participación de la ciencia, y permite comprender por qué, en ciertos contextos, el conocimiento experto es requerido y escuchado, mientras que en otros es marginalizado, instrumentalizado o directamente rechazado.
La contribución principal de este artículo es, por tanto, ofrecer una herramienta conceptual para interpretar la variabilidad contextual de la interfaz ciencia-política, integrando además un factor dinámico decisivo: la visibilidad del problema en la agenda pública, que puede abrir o cerrar ventanas de oportunidad para la incidencia (Cairney, 2018; Kingdon, 1984). En lugar de asumir un déficit comunicacional o una supuesta resistencia genérica de la política a la evidencia (y de quienes desarrollan ciencia a la política), la propuesta desplaza la pregunta hacia las condiciones sociopolíticas que habilitan o restringen el ingreso del conocimiento a la decisión pública. Con ello se busca aportar un marco útil para pensar estrategias institucionales y académicas más situadas, capaces de reconocer los límites del contexto, anticipar oportunidades y comprender que la participación de la ciencia es siempre un fenómeno políticamente mediado.
Roles de la ciencia en la toma de decisiones públicas
El concepto de divulgación en el ámbito universitario suele entenderse como la fase final del proceso de investigación, en la que las y los investigadores comunican resultados a audiencias no especializadas mediante libros, seminarios, ferias científicas, talleres u otros formatos. Desde esta perspectiva, la divulgación se vincula con la democratización del conocimiento y, con frecuencia, opera como una exigencia en proyectos financiados con fondos públicos. Un ejemplo es FONDECYT2, que incorpora productos o actividades de difusión orientadas a un “público no experto” mediante “un discurso comprensible” y diversos medios (Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, 2024, p. 20).
Sin embargo, una corriente crítica problematiza este enfoque por su sesgo asistencialista y vertical, y propone desplazar el acento hacia la apropiación social del conocimiento. Desde esta perspectiva, si la investigación se financia con recursos públicos, la ciudadanía no solo debería acceder a los resultados, sino también participar activamente, en distintos grados, a lo largo del ciclo de producción del saber. En esta línea, Cortassa (2018) distingue tres órdenes de prácticas para la circulación y apropiación pública del conocimiento desde las instituciones de educación superior: prácticas con propósito cívico–cultural (comunicación social de la ciencia, divulgación y cultura científica), socioproductivo (colaboración con empresas locales y regionales para traducir resultados en capacidades innovadoras) y socioinclusivo (vinculación orientada, además, a sectores vulnerables o postergados).
Pese a estos avances hacia formas más horizontales de relación entre academia y sociedad, estas prácticas tienden a omitir explícitamente el vínculo con los organismos públicos y con quienes toman decisiones, por lo que la circulación hacia audiencias no especializadas no garantiza su integración en la decisión pública. Para comprender ese tránsito, resulta necesario abordar la interfaz ciencia-política como un espacio con racionalidades propias, donde la participación de las y los investigadores adopta roles diferenciados según posicionamientos ético-políticos, contextos institucionales y grados de involucramiento. En ese marco, la tipología de Pielke (2007) permite complejizar la discusión al distinguir modos de actuación en la interfaz, desde la producción de evidencia hasta la búsqueda de incidencia directa, mostrando que divulgar no basta si no se define también si se quiere incidir y de qué manera.
Pielke (2007) distingue cuatro roles en la relación entre ciencia, política y toma de decisiones: pure scientist (científico puro), science arbiter (árbitro científico), issue advocate (defensor de una causa) y Honest Broker (intermediario honesto). El científico puro se concentra en producir conocimiento y evita involucrarse en debates o decisiones públicas; si se le consulta, entrega información validada sin adaptaciones ni intención de incidir. El árbitro científico actúa como apoyo técnico para responder preguntas específicas de autoridades, aportando evidencia clara sin tomar partido, aunque con disposición al diálogo. El defensor de una causa adopta una posición normativa o política y utiliza la evidencia para promoverla, buscando influir directamente en la decisión pública. El intermediario honesto, en cambio, funciona como puente: traduce el conocimiento en opciones de política y amplía el rango de alternativas disponibles sin impulsar una en particular, a diferencia del issue advocate y con un rol más propositivo que el science arbiter (Pielke, 2007).
Desde la perspectiva de la investigación en la que se basa este artículo, que busca develar los intereses por incidir en la toma de decisiones por parte de las y los investigadores, podría suponerse que el rol de issue advocate es el más coherente con una participación orientada explícitamente a la incidencia. Sin embargo, Pielke (2007) sugiere que este rol no sería necesario en contextos de alto consenso en valores y baja incertidumbre. Esta distinción resulta llamativa, porque parece restringir la participación política de la academia a escenarios de conflicto valórico o elevada incertidumbre, aun cuando el propio autor advierte la relevancia de considerar el conjunto de roles para evitar “patologías” en la relación entre ciencia y decisión pública. En sus palabras:
[…] es crucial que la comunidad científica cumpla cada uno de los cuatro roles ideales de los científicos en la política y la política pública. El comportamiento colectivo que pasa por alto uno o más de estos roles idealizados puede llevar a patologías en la relación de la ciencia con la toma de decisiones. (Pielke, 2007, p. 21).
Posteriormente, Turnhout, Stuiver, Judith, Harms y Leeuwis (2013) incorporan una nueva función al análisis: la del participatory knowledge producer (productor participativo de conocimientos). Este rol se caracteriza por una implicación activa en la identificación de problemas públicos y en la generación conjunta de soluciones con los distintos actores involucrados. Supone una interacción constante con autoridades políticas y otros sectores sociales, promoviendo procesos de coproducción de conocimiento mediante dinámicas colaborativas, iterativas y participativas que articulan saberes científicos, políticos y provenientes de otros sistemas sociales.
Otras perspectivas abordan estas problemáticas desde el concepto de tecnocracia, impulsado con fuerza en las décadas de 1980 y 1990 —denominado epistemocracia por Innerarity (2022)—, que sostiene que la toma de decisiones debería quedar en manos de expertos (técnicos, científicos, ingenieros u otros), priorizando la aplicación de conocimiento especializado para resolver problemas públicos. En este marco, la legitimidad de los expertos se apoya en la adhesión al saber científico y tiende a desvalorizar lo político, “considerándolo un factor ineficaz” (Plaza, 2018, p. 175), lo que para Habermas (2010) expresa el predominio de una racionalidad instrumental. Como concepto, la tecnocracia ha perdido terreno debido a las múltiples críticas que ha recibido a lo largo del tiempo. Estas se vinculan principalmente con su carácter reduccionista y antipolítico, su tendencia a la alienación y su déficit democrático. Incluso autores como Sermeño (2021) la consideran tan peligrosa para las sociedades democráticas como el populismo.
Este artículo se sitúa explícitamente desde la noción de interfaz ciencia-política comprendida como un espacio de articulación situado entre la producción de conocimiento y la decisión pública, donde no solo se “transfiere” evidencia, sino que se traduce, negocia y disputa su sentido, pertinencia y uso en función de racionalidades políticas, institucionales y culturales. Entendida así, la interfaz no constituye un puente neutro ni un canal lineal, sino un campo relacional en el que intervienen actores diversos, asimetrías de poder, temporalidades divergentes y definiciones en conflicto sobre qué cuenta como evidencia legítima y qué se considera un problema público relevante. Desde esta perspectiva, el artículo reivindica la política y lo político como elementos primordiales del espacio decisional y sostiene que fortalecer la interfaz exige reconocer la pluralidad de saberes que intervienen en la definición y el abordaje de los problemas públicos. En esa línea, se promueve la articulación de conocimientos en sus múltiples formas —políticos, técnicos, científicos, populares y ancestrales—, en coherencia con lo que Amigo y Urquiza (2022) denominan transdisciplina en modo II, orientada a un diálogo de saberes y al desarrollo de una ciencia posnormal (Funtowicz y Ravetz, 1993).
La ciencia desde la política: actores, roles y negociación de la evidencia
Desde otra perspectiva —no centrada en quienes generan el conocimiento, sino en quienes lo aplican, deciden y gestionan las políticas públicas—, la ciencia se presenta como un recurso valioso que puede contribuir significativamente a la toma de decisiones, especialmente en contextos caracterizados por alta complejidad.
Las cuestiones científico-tecnológicas más acuciantes sobre las cuales los gobiernos requieren asesoramiento para el diseño e implementación de políticas —para planificar, ejecutar, controlar, legislar y evaluar— presentan los rasgos que caracterizan a los problemas de la ciencia posnormal: los hechos son inciertos; los sesgos y las incertidumbres —epistemológicas, metodológicas y éticas— son consustanciales al conocimiento disponible y a su aplicación; las disputas entre valores e intereses no son externalidades, sino inherentes a su desarrollo; y la urgencia de las decisiones, junto con la gravedad de lo que está en juego, exige un equilibrio no siempre óptimo en la calidad de las evidencias (Cortassa, 2024, p. 2).
Un ejemplo de ello se presentó durante la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 en 2020. En este contexto, muchos gobiernos facilitaron el ingreso de la racionalidad técnico-científica en la toma de decisiones, integrando a académicos y autoridades universitarias en comisiones no solo consultivas, sino también resolutivas, encargadas de decidir, por ejemplo, si se mantenían los confinamientos o se autorizaba la escolaridad presencial (Amigo y Urquiza, 2022; Cortassa, 2024; Vielma, 2022).
Aunque la pandemia de COVID-19 mostró el valor de la ciencia en la toma de decisiones, también demostró que la evidencia no opera de manera autónoma ni definitiva: puede orientar y alertar, pero siempre se inserta en escenarios atravesados por tensiones políticas, disputas de valor, restricciones de recursos y marcos institucionales. Incluso cuando el conocimiento adquiere centralidad en una crisis, su influencia se mantiene mediada y no necesariamente es la más gravitante. Por ello, comprender la (no) traducción de evidencia en política pública exige considerar no solo su calidad técnica, sino también los procesos de traducción política, el diálogo institucional y las estrategias deliberativas.
La toma de decisiones en el ámbito público conlleva una serie de especificidades vinculadas a factores políticos, económicos y de contingencia, en los cuales la academia y sus evidencias suelen ocupar un lugar acotado. Existe una amplia literatura que analiza la complejidad de la toma de decisiones en los espacios de poder (Dente y Subirats, 2014), así como el papel que en ella ocupa la gestión de intereses o lobby (Berry y Wilcox, 2007; Labarca, Arceneaux y Golan, 2020; Segovia y Gamboa, 2019). Las políticas basadas en evidencia constituyen, asimismo, un campo de investigación consolidado (Cardozo Brum, 2021; Evidence-Based Policymaking Collaborative, 2016; Parkhurst, 2017; Rose, Kenny, Hobbs y Tyler, 2020), dentro del cual se distinguen dos enfoques principales sobre la integración de la evidencia en la toma de decisiones públicas.
El primer enfoque —denominado políticas basadas en evidencia— sostiene que la investigación científica rigurosa provee soluciones aplicables de forma directa, minimizando el papel del contexto y priorizando datos objetivos y replicables. En contraposición, el segundo enfoque —políticas informadas por evidencia— propone una visión crítica del anterior, al considerar que la ciencia constituye solo una fuente más entre muchas y que sus resultados deben dialogar con las condiciones del entorno, las disputas de poder y los valores en juego. Desde esta perspectiva, la evidencia requiere ser interpretada y contextualizada, especialmente en escenarios marcados por la incertidumbre (Szüdi et al., 2023).
Dente y Subirats (2014) realizan un exhaustivo análisis de los factores que intervienen en las decisiones públicas. Argumentan que se trata de un ámbito de alta complejidad, donde convergen intereses diversos y valoraciones que pueden diferir significativamente entre los actores involucrados. Este último aspecto constituye, quizás, el principal elemento distintivo entre los procesos políticos y otras interacciones sociales. Mientras que en los intercambios económicos se tiende a asumir que la valoración que hacen las partes de las alternativas es sustancialmente homogénea y tiene que ver directa o indirectamente con la pregunta “¿Cuánto gano yo?”, que se expresa en términos monetarios, no sucede lo mismo en la esfera pública. De hecho, es del todo normal que el mismo problema sea analizado por algún participante en términos utilitarios (“¿Me conviene?”), por otros en términos de valor (“¿Es justo?”) o por otros aún en términos relacionales (“¿Con quién o contra quién debo actuar?”). Y las utilidades, los valores y las relaciones pueden ser muy diferentes, incluso para cada tipo de individuo (Dente y Subirats, 2014, pp. 106-107). En esta misma línea, los autores distinguen cinco tipos de actores que intervienen en los procesos de decisión pública según las racionalidades de acción que orientan su conducta y los objetivos que persiguen : (1) actores políticos, cuya legitimidad proviene de la representación y que tienden a decidir en función de la oportunidad política y la maximización del apoyo; (2) actores burocráticos, definidos por su rol normativo-institucional y guiados por procedimientos, legalidad y competencias formales; (3) actores de intereses especiales, integrados por quienes se ven directamente afectados por las decisiones y buscan proteger o promover beneficios particulares; (4) actores que representan intereses generales, como organizaciones que abogan por causas colectivas o difusas sin legitimidad formal, y que demandan espacios institucionalizados o públicos para posicionar sus temas; y (5) actores expertos, cuya intervención se sustenta en conocimiento técnico o académico especializado, orientado a estructurar problemas y aportar soluciones viables.
Desde este marco, es posible comprender que la academia y, en particular, las y los académicos actúan principalmente como actores expertos, en tanto su legitimidad para intervenir en los procesos de decisión pública proviene del conocimiento especializado que producen, interpretan y aplican. No obstante, asumir que este es su único modo de participación reduciría la complejidad de su presencia en lo público. Al igual que otros actores del sistema, quienes integran la academia no operan de forma rígida ni bajo una única racionalidad de acción. En determinados contextos, pueden posicionarse también como actores de interés general, cuando se articulan con causas sociales o comunitarias que buscan visibilizar problemáticas colectivas. En otros escenarios, actúan como actores de interés especial, por ejemplo, al promover agendas, proyectos o líneas de investigación vinculadas a su disciplina o grupo académico. Incluso, en ciertas circunstancias, pueden desempeñarse como actores burocráticos, en la medida en que logran establecer criterios técnicos o normativos —como estándares, diagnósticos o informes especializados— que son incorporados formalmente en los procesos institucionales.
Además de los tipos de actores, Dente y Subirats (2014) identifican ciertos roles dentro de la toma de decisiones, los cuales no se definen por la naturaleza institucional del actor, sino por las funciones que este asume en relación con un problema específico. Entre ellos se encuentra el promotor, quien plantea o instala el problema en la agenda; el director, encargado de conducir el proceso de decisión y articular las acciones necesarias; el opositor, que busca bloquear, frenar o cuestionar las decisiones propuestas; y el aliado, quien respalda o acompaña al promotor o al director en su estrategia.
También se describe la figura del mediador, quien intenta facilitar acuerdos entre partes en conflicto, y la del gatekeeper (algo así como “portero”), un actor clave que puede abrir o cerrar el acceso a determinados espacios, recursos o momentos del proceso decisional, e incluso detener el avance de una política en cualquier fase. Finalmente, se identifica un rol menos visible: el filtro, entendido como un “no actor” que, sin objetivos propios ni intencionalidad definida, opera como obstáculo por omisión, inercia o pasividad dentro del sistema de toma de decisiones.
Al igual que ocurre con los tipos de actores, los roles identificados no son exclusivos ni excluyentes. Las y los académicos, en tanto actores del proceso decisional, pueden asumir distintas funciones según el contexto, los objetivos que persiguen y las relaciones que establecen con otros actores del sistema.
Así, las y los académicos pueden desempeñarse como promotores cuando introducen un problema en la agenda pública a partir de evidencia o diagnósticos; como directores, cuando lideran procesos técnicos o políticos en el diseño de una política; como aliados u opositores, al respaldar o cuestionar activamente propuestas en debate; como mediadores, cuando facilitan el diálogo entre posiciones divergentes; o incluso como gatekeepers, cuando su experticia permite habilitar o bloquear el avance de una decisión.
En ciertos casos, también pueden convertirse —de manera voluntaria o involuntaria— en filtros, cuando su falta de implicación, el uso de un lenguaje excesivamente técnico o su desvinculación del contexto termina por obstaculizar procesos más amplios de articulación con lo público. Esta diversidad de roles refuerza la idea de que la participación de las y los académicos en la toma de decisiones no es neutra ni unívoca, sino que se configura en función de sus intereses, posicionamientos y capacidades para incidir en escenarios complejos.
Desde esta perspectiva, el conocimiento no se limita a ser un insumo técnico, sino que constituye también una forma de intervención política, mediada por intereses, convicciones y posicionamientos ético-epistémicos que configuran las formas de incidir —o no— en lo público. Como plantea Jasanoff (1994), la ciencia puede constituirse incluso en una “quinta rama” del poder, sumándose a los poderes ejecutivo, legislativo, judicial y administrativo al operar como una estructura de influencia institucional.
La agenda pública como umbral de la evidencia: elegir la idea de persuadir
Otro elemento relevante dentro del proceso decisional es la agenda pública, entendida como el conjunto de problemas o asuntos que logran captar la atención prioritaria de las autoridades gubernamentales y de la sociedad en un momento determinado. De manera clásica, Kingdon (1984) la define como aquellos problemas o temas a los que los tomadores de decisión —y los actores cercanos a ellos— prestan seria atención. Esta noción implica un proceso mediante el cual las demandas, que pueden originarse en diversos grupos sociales, se transforman en temas que compiten por la atención pública.
Alzate y Romo (2017) conceptualizan la agenda pública como “un proceso a través del cual determinados asuntos o problemas públicos se posicionan, adquieren un interés general y son trasladados al nivel de la decisión gubernamental mediante distintas estrategias y políticas públicas para su atención” (p. 14). De este modo, la agenda pública representa el tránsito desde una preocupación social difusa hacia su consideración explícita en el ámbito gubernamental.
Según estos autores, factores como los actores sociales, las coaliciones políticas, los marcos valorativos y los sentimientos compartidos inciden en la definición de los problemas que logran posicionarse en dicha agenda. A ello se suma, de forma creciente, la irrupción de nuevos recursos de difusión, particularmente las redes sociales y plataformas digitales como X (antes Twitter). En el escenario contemporáneo, estos entornos digitales se han convertido en vehículos fundamentales de movilización social, facilitando que temas previamente marginales adquieran visibilidad y respaldo público.
Un elemento central del concepto de agenda pública es el tránsito desde el interés social hacia la decisión institucional. No todos los asuntos que preocupan a la ciudadanía logran escalar hasta las instancias gubernamentales donde se toman decisiones formales. Las teorías sobre agenda-setting (establecimiento de la agenda) señalan que existen filtros y mecanismos de selección: las instituciones tienen una capacidad limitada de atención, por lo que solo algunos temas alcanzan el estatus de prioridades gubernamentales (Kingdon, 1984).
Para que un tema social se traduzca en decisión pública, debe atravesar varias etapas. Primero, debe consolidarse en la agenda pública sistémica, es decir, convertirse en parte del debate general y ser reconocido ampliamente como un problema legítimo que merece acción. Luego, bajo la presión y articulación de actores clave, puede ingresar a la agenda gubernamental institucional, donde las autoridades lo asumen formalmente como materia de consideración. En este paso resultan cruciales las estrategias empleadas, que pueden incluir desde campañas de opinión y cabildeo hasta la utilización de evidencia técnica que avale la urgencia de intervenir (Cairney, 2018; Kingdon, 1984).
Finalmente, cabe preguntarse hasta qué punto la academia puede desempeñar un papel relevante en la configuración de la agenda pública. Tradicionalmente, las teorías han puesto mayor énfasis en actores políticos, medios de comunicación y grupos de interés como motores del proceso de agenda-setting. Sin embargo, no resulta descabellado pensar que el mundo académico también pueda serlo, si se entiende como otro actor de interés. De lo contrario, existe el riesgo de asumir que la evidencia científica por sí sola garantizará atención política. Para Cairney y Oliver (2017), este proceso requiere que la academia acepte y asuma la tarea de persuadir.
Escenarios sociopolíticos que limitan o probabilizan la participación de la ciencia en la toma de decisiones
Para pasar de esta discusión conceptual —roles en la interfaz, racionalidades de decisión y dinámica de agenda— al núcleo argumental del artículo, resulta clave observar cómo estos elementos operan en experiencias concretas de incidencia. En particular, si la evidencia no “circula” por sí sola y la participación de la ciencia se define en un espacio atravesado por disputas de valor, ritmos políticos y ventanas de oportunidad, entonces la pregunta relevante no es solo cómo mejorar la comunicación o los mecanismos de interfaz, sino bajo qué condiciones sociopolíticas esa interfaz se abre, se estrecha o se vuelve conflictiva (Dente y Subirats, 2014; Kingdon, 1984; Pielke, 2007). Con esta premisa, el análisis empírico permite desplazar la atención desde un enfoque prescriptivo hacia una comprensión situada de los contextos que limitan o probabilizan la incorporación del conocimiento en la decisión pública.
Entre 2023 y 2024 desarrollé una investigación cualitativa descriptivo-exploratoria, con diseño de casos múltiples en cuatro universidades estatales chilenas, seleccionadas según criterios de representatividad territorial y excelencia CNA (Comisión Nacional de Acreditación, 2020; Berg y Lune, 2011). El estudio combinó revisión documental (19 documentos institucionales) y 36 entrevistas semiestructuradas a académicas y académicos con experiencia en incidencia, autoridades universitarias y actores clave del ecosistema. Mediante un análisis mixto-inductivo y triangulación de fuentes, con resguardos éticos de anonimato y consentimiento informado, se identificó un hallazgo transversal que organiza la siguiente sección: la incidencia del conocimiento se estructura según escenarios sociopolíticos, lo que fundamenta la matriz propuesta, basada en incertidumbre, consenso valórico y visibilidad en la agenda pública.
Al profundizar en las entrevistas, especialmente en las experiencias concretas de incidencia relatadas por las personas consultadas, se observa que los escenarios sociopolíticos juegan un papel fundamental en el funcionamiento de la interfaz ciencia-política. El contexto político, social y cultural puede facilitar, dificultar o incluso catalizar los procesos de articulación entre conocimiento académico y toma de decisiones. En esta línea, se destacan dos dimensiones clave: los ciclos políticos, que determinan ritmos, prioridades y márgenes de acción, y la agenda pública, que abre momentos estratégicos —las llamadas ventanas de oportunidad— para incidir desde la evidencia.
Contextos y ciclos políticos
Una idea transversal en los testimonios es que la posibilidad de incidir desde la academia en las decisiones públicas no depende solo de la calidad de la evidencia o del compromiso individual, sino del contexto político y de quién ocupa posiciones de poder en cada momento. Como señaló una persona entrevistada: “No hay una alianza inevitable, sino que hay una alianza que depende de quién sea el que esté de turno en ambos lados, digamos, interés de acá o interés de allá” (A10). En esa línea, las y los entrevistados describen gobiernos y períodos más receptivos a incorporar conocimiento científico, condicionados por afinidades ideológicas, redes previas de confianza y orientación política de las autoridades.
Al mismo tiempo, se enfatiza que la relación con el Estado no es inocua y que la política introduce agendas y lógicas propias, difíciles de conciliar con expectativas de independencia universitaria:
El sector público no es inocuo. El sector público tiene política por detrás; la política es lo que es: mantenerse en el poder, ganar elecciones. Hay agendas que tienen que ver con la política y que no son posibles de disociar del sector público. Entonces, ¿cómo cuadrar ese círculo, que tiene esa arista?. Yo diría que la conversación con el sector público, en términos de influencia, no deja de tener complejidad si la universidad quiere mantenerse ajena a las discusiones más políticas (A14).
Otro elemento reiterado es la inestabilidad asociada a los ciclos políticos, expresada en la rotación de autoridades, los cambios de prioridades y la discontinuidad de equipos, lo que obliga a recomenzar acuerdos y relanzar evidencias ya trabajadas. En palabras de una persona entrevistada: “Es que cuando cambia el gobierno, cambia todo. Entonces, cada uno quiere dejar su marca y quiere ignorar lo anterior. Eso te limita para implementar cualquier política” (A19). Esta dinámica se vuelve estructurante de la interfaz, porque habilita o bloquea la incidencia más allá del mérito intrínseco de las investigaciones y refuerza patrones de alineamiento entre centros de poder y determinadas instituciones según el “color” político:
La experiencia que tenemos acá en este país es que la academia se conecta más efectiva y eficazmente con los centros de poder y decisión dependiendo del color, del partido político o del conglomerado político que está gobernando. Por ejemplo, cuando gobierna la derecha, los centros de poder se vinculan con la Universidad Católica, la Universidad Adolfo Ibáñez, la Universidad de los Andes. Cuando gobierna la centroizquierda, es la Universidad de Chile. Esa dicotomía es desastrosa. Genera canales de relación que, desde mi punto de vista, no son lo virtuosos que nosotros quisiéramos que fueran (AU1).
En este escenario, las universidades enfrentan el desafío de sostener vínculos transversales y más permanentes, capaces de resistir la alternancia y de mantener la legitimidad del conocimiento académico como insumo relevante en distintas coyunturas.
La agenda pública y sus “ventanas” de oportunidad
La agenda pública aparece como un factor decisivo para comprender cuándo y cómo la ciencia logra ingresar a la toma de decisiones. Su conformación no depende solo de la voluntad gubernamental, sino de múltiples detonantes —crisis, movilizaciones, dinámicas mediáticas o cambios tecnológicos— que reordenan prioridades y pueden abrir o cerrar espacios para la evidencia. En palabras de una persona entrevistada, “la agenda pública es lo que mueve la agenda política” (AC1), y otra enfatiza que “tú incides cuando al otro le presentan una falla, porque entonces te va a escuchar y entonces te va a necesitar” (AU3). En este marco, varios testimonios advierten que la academia rara vez instala temas por sí sola: “los temas de agenda pública los coloca la gente y la política, ¿no? La academia es muy difícil que pueda instalar un tema” (A6), y cuando un asunto no entra en la agenda política, “nada pasa” (A11). Incluso, la agenda puede percibirse como inestable y atravesada por intereses diversos:
[La agenda] puede ser la irracionalidad absoluta porque […] está sujeta a los vaivenes tanto internos del propio Poder Ejecutivo y sus propios intereses, pero luego aparecen también los intereses de otros actores, ¿no? Del Congreso, de otros organismos, obviamente de la sociedad civil, que también tienen una agenda política (A5).
Las entrevistas muestran que estas dinámicas generan ventanas de oportunidad para la incidencia: momentos de visibilidad y urgencia en los que aumenta la demanda por conocimiento aplicable. En salud pública, por ejemplo, una entrevistada describe cómo la presión por contagios de VIH impulsa ajustes institucionales, mientras otros debates, como los vinculados a la prevención a través de cambios en la agenda educativa, quedan bloqueados por disputas valóricas: “Cuando hay esta explosión de casos [contagios de VIH]… [pero] para el tema de educación sexual integral aparece una agenda pública instalada… y hay toda una agenda política detrás que no te permite avanzar en temas que finalmente son de prevención” (A9).
En términos más amplios, la pandemia de COVID-19 es leída como una coyuntura crítica que intensificó la demanda y la oferta de evidencia (AC4), y también como un período que habilitó aprendizajes institucionales y cambios de ritmo en el aparato público. En esa misma lógica, la apertura de ventanas no solo depende de las crisis, sino también de la acumulación sostenida de trabajo experto y de la presencia de liderazgos políticos que impulsen temas que “duermen” durante años: “Hay un montón de proyectos de ley que pasaron diez años en el Congreso… Si no es porque la ministra está encima y los saca, todavía estarían durmiendo” (AC1). Finalmente, aun cuando estas ventanas se abren, la incidencia sigue siendo contingente a la disposición de quienes toman decisiones: “depende mucho de quién está en el poder” (AU9), lo que refuerza la importancia de estar preparados para actuar con rapidez y con estrategias diferenciadas según la urgencia del contexto (AC6).
Para una mayor comprensión de los distintos escenarios que se ponen en juego y a partir de la información recopilada, se elaboró la Figura 1, que representa los escenarios sociopolíticos que limitan o hacen posible la participación de la ciencia en la toma de decisiones.
Figura 1. Escenarios sociopolíticos que limitan/probabilizan la participación de la ciencia en la toma de decisiones
Fuente: Elaboración propia.
En la Figura 1 se identifican dos ejes principales. El eje vertical representa el nivel de incertidumbre para los policy makers, es decir, cuánto control sobre el problema enfrenta los tomadores de decisión respecto de un problema determinado. En el extremo superior (alta incertidumbre) se sitúan aquellos problemas poco conocidos o impredecibles, sobre los cuales los policy makers perciben un bajo nivel de control, debido a que la situación cambia rápidamente, resulta difícil anticipar resultados o se trata de temáticas inéditas en la agenda pública.
Por el contrario, en el extremo inferior (baja incertidumbre) se ubican problemas mejor comprendidos, sobre los cuales existe experiencia acumulada desde la política y un mayor conocimiento técnico. En estos casos, los tomadores de decisión disponen de más herramientas para gestionar el problema, lo que implica un mayor control. Una alta incertidumbre indica que el conocimiento disponible es limitado o poco fiable; una baja incertidumbre, en cambio, sugiere que se cuenta con suficiente evidencia, trayectoria institucional o recursos para enfrentar la situación y que, generalmente, la decisión ya ha sido tomada.
El eje horizontal, por su parte, representa el nivel de consenso en valores (acuerdo social), es decir, el grado de alineamiento entre actores sociales respecto de los principios, normas y prioridades asociados al problema. Hacia el extremo derecho (alto consenso) se observa un acuerdo generalizado sobre la relevancia del tema, sus objetivos y la direccionalidad de su abordaje. En estos casos, la mayoría de los actores —ciudadanía, líderes políticos y grupos de interés— comparten valores y prioridades similares, lo que reduce los conflictos sobre qué hacer.
En el extremo izquierdo (bajo consenso), el problema genera disenso y controversia: distintos grupos mantienen posturas divergentes por razones éticas, políticas o culturales, sin llegar a un acuerdo sobre qué es lo deseable o correcto. Un bajo consenso en valores supone disputas significativas sobre el sentido del problema, mientras que un alto consenso refleja una comprensión común sobre cómo enfrentarlo.
De este modo, combinando ambos ejes, la figura define cuatro escenarios sociopolíticos (cuadrantes) que varían según el grado de participación de la ciencia en la toma de decisiones. Cada cuadrante está acompañado de una escala simbólica, desde muy alto (++++) hasta muy bajo (—-), que indica el nivel estimado de involucramiento científico.
A continuación, se describe cada cuadrante y la forma en que interviene la ciencia en él.
1. Alta incertidumbre y alto consenso: Este escenario corresponde a problemas altamente inciertos para los tomadores de decisión, pero que no presentan controversias en cuanto a valores. En tales contextos se incrementa la probabilidad de participación de la ciencia, ya que existe un acuerdo generalizado sobre la necesidad de recurrir al conocimiento experto para enfrentar la situación. Los policy makers se enfrentan a un problema que escapa a su control inmediato, pero el consenso social sobre la urgencia de actuar crea una ventana de oportunidad para que la evidencia científica oriente el curso de la política pública. La interfaz ciencia-política en este cuadrante tiende a ser fluida: los expertos pueden asesorar de forma activa y sus recomendaciones suelen ser bien recibidas.
Un ejemplo paradigmático de este escenario es la pandemia de COVID-19. A comienzos de 2020, las autoridades enfrentaban una situación marcada por una alta incertidumbre: se trataba de un virus nuevo, con escasa información sobre su transmisión, efectos y mecanismos de control. Sin embargo, existía un amplio consenso social respecto de la necesidad de tomar medidas urgentes para evitar contagios y muertes. Esta combinación habilitó una fuerte incidencia del conocimiento científico en decisiones clave, como la implementación de cuarentenas, el distanciamiento social y el desarrollo acelerado de vacunas.
2. Alta incertidumbre y bajo consenso: Este cuadrante se refiere a problemas altamente inciertos para los tomadores de decisión, pero que generan una fuerte polarización en términos de valores. En estos contextos, la participación de la ciencia puede verse limitada o volverse conflictiva. Aunque existe una gran necesidad de conocimiento técnico, el desacuerdo valórico dificulta su recepción y legitimación. La evidencia científica tiende a ser cuestionada o instrumentalizada según las posiciones ideológicas de los distintos actores. Las disputas valorativas opacan la autoridad de la ciencia: los datos son seleccionados o impugnados de acuerdo con los intereses de cada parte.
Un ejemplo de este cuadrante es el debate sobre el aborto. La ciencia médica puede aportar estadísticas de salud pública, información sobre la seguridad de los procedimientos o impactos regulatorios, pero esta evidencia no resuelve el conflicto valórico en torno al estatus del embrión o feto ni a los derechos de la mujer. En la práctica, los distintos sectores invocan estudios según sus fines, y la decisión política se funda más en principios ideológicos que en datos. En este tipo de escenarios, la interfaz ciencia-política se convierte en un campo de disputa simbólica, donde incluso las respuestas científicas pueden ocupar el centro del conflicto.
3. Baja incertidumbre y alto consenso: Este escenario describe problemas bien comprendidos por los tomadores de decisiones y respecto de los cuales existe amplio acuerdo social. La incertidumbre es baja —ya que se cuenta con experiencia y conocimiento acumulado— y hay consenso en los valores que orientan la acción. En estos casos, la participación de la ciencia puede ser significativa, aunque menos protagónica. Su rol tiende a ser técnico u operacional: contribuye con datos, análisis o evaluaciones, pero sin generar controversias. Dado que las políticas ya están definidas y cuentan con respaldo público, los insumos científicos se integran para optimizar la implementación o justificar decisiones previamente adoptadas.
La interfaz ciencia-política se caracteriza aquí por una cooperación pragmática. Un ejemplo puede encontrarse en programas de gobierno recientemente electos, donde las prioridades están claras y la ciudadanía las respalda. En estos contextos, la consulta científica se enfoca en aspectos de ejecución, monitoreo o ajuste técnico, más que en orientar el curso de la política.
4. Baja incertidumbre y bajo consenso: Este cuadrante incluye problemas de baja incertidumbre para los tomadores de decisión —es decir, con alto control técnico o institucional— pero con un elevado nivel de disenso en valores. Aquí, la participación de la ciencia tiende a ser marginal. Las políticas se definen principalmente por negociaciones políticas, percepciones ideológicas o identidades culturales, y no por criterios de evidencia. En estos escenarios, el conocimiento científico puede ser consultado, pero no desempeña un papel central en la toma de decisiones.
Un ejemplo es la Educación Sexual Integral (ESI): existe abundante evidencia científica internacional que respalda su efectividad; sin embargo, su implementación suele estar determinada por posturas ideológicas firmes —a favor o en contra— que bloquean el ingreso de la evidencia al debate público. La certidumbre técnica no logra traducirse en incidencia política cuando el disenso normativo es elevado. En consecuencia, la ciencia queda desplazada y su influencia se reduce a un rol secundario, muchas veces limitado a legitimar decisiones previamente tomadas por razones políticas.
La Figura 1 incorpora también un eje vertical secundario dentro de cada cuadrante, que representa el grado de presencia del problema en la agenda pública, entendido como el nivel de visibilidad y prioridad que adquiere un tema en el debate social, político y mediático. Este eje complementa el análisis anterior al mostrar que, incluso dentro de un mismo cuadrante sociopolítico, la participación de la ciencia en la toma de decisiones puede variar significativamente según el grado de instalación pública del tema. En otras palabras, un problema con alta incertidumbre y consenso en valores (cuadrante 1) tendrá mayor probabilidad de incorporar evidencia científica si además se encuentra en un momento de alta visibilidad y presión pública que si permanece en segundo plano.
Lo mismo ocurre en los demás cuadrantes: cuando un tema se instala con fuerza en la agenda pública, se amplían las ventanas de oportunidad para que el conocimiento académico sea requerido o consultado por los tomadores de decisión, incluso en contextos de baja incertidumbre o escaso consenso en valores. En cambio, si el tema no logra posicionarse públicamente, su relevancia disminuye para las autoridades y, con ello, se reduce también la posibilidad de que la ciencia participe en el proceso político.
Esta matriz permite observar que la participación científica no solo depende de las características estructurales del problema —incertidumbre y valores—, sino también de su contextualización dinámica en el espacio público.
La participación de la ciencia en la toma de decisiones públicas no ocurre en un vacío institucional ni depende exclusivamente de la voluntad académica o gubernamental. Como se ha evidenciado en las entrevistas, esta participación está fuertemente condicionada por los escenarios sociopolíticos en los que se insertan los problemas públicos. Factores como el nivel de incertidumbre técnica, el grado de consenso en valores y la visibilidad del tema en la agenda pública conforman un entramado complejo que puede favorecer o bloquear la presencia de la ciencia en los procesos de decisión.
La figura propuesta permite visualizar cómo estos elementos interactúan, definiendo contextos más o menos propicios para la incidencia científica. En este marco, la ciencia se vuelve más influyente cuando enfrenta problemas urgentes, inciertos y socialmente consensuados, especialmente si estos han logrado instalarse en la agenda pública. Por el contrario, en contextos de baja incertidumbre y alta polarización en valores, o cuando los temas no logran visibilidad, la ciencia tiende a quedar marginada o a ser instrumentalizada.
Comprender estos escenarios no solo permite interpretar las dinámicas de la interfaz ciencia-política, sino también identificar oportunidades estratégicas para fortalecerla, promoviendo una articulación más efectiva y sostenida entre el conocimiento y las decisiones públicas. En suma, la figura refleja que la incidencia de la ciencia es contextual: se incrementa cuando existen condiciones de apertura y consenso para recibirla, y se retrae cuando el conflicto de valores o la certidumbre del problema la relegan.
Conclusiones. Matrices de posibilidad: condiciones estructurales para la participación de la ciencia
Este artículo sostiene que la participación de la ciencia en la toma de decisiones no puede comprenderse como un tránsito lineal de “evidencia hacia política”, ya que la interfaz ciencia-política se configura en un campo de racionalidades múltiples, disputas de valor y agendas cambiantes. En coherencia con lo planteado por Dente y Subirats (2014), la toma de decisiones públicas es un proceso atravesado por actores diversos —políticos, burocráticos, intereses especiales, intereses generales y expertos— y por roles situacionales (promotor, director, aliado, opositor, mediador, gatekeeper y filtro) que no dependen estrictamente de la identidad institucional, sino de las funciones que se asumen frente a un problema. Desde esta perspectiva, las y los académicos no actúan únicamente como “expertos” en sentido estrecho: pueden promover temas, dirigir procesos técnicos, operar como aliados u opositores en debates públicos, mediar entre posiciones en conflicto, habilitar o bloquear cursos de acción (gatekeeping) o, incluso, transformarse en filtros por omisión, lenguaje inaccesible o desconexión con el contexto decisional.
La matriz propuesta aporta precisamente una herramienta para orientar esa actuación situada. Al cruzar incertidumbre y consenso en valores, e incorporar la visibilidad en la agenda pública, permite anticipar qué configuraciones sociopolíticas tienden a abrir o cerrar espacios para determinados roles dentro del proceso decisional. Por ejemplo, en escenarios de alta incertidumbre y alto consenso aumenta la probabilidad de que la evidencia sea demandada y de que las y los académicos puedan desempeñarse como directores o aliados de procesos de decisión, aportando definición del problema, alternativas y criterios de implementación. En contextos de alta incertidumbre y bajo consenso, la matriz anticipa una mayor disputa por el sentido del problema, lo que vuelve más relevante la función de mediación y el trabajo con coaliciones, y también explica por qué la evidencia puede ser instrumentalizada por actores políticos o por grupos de intereses especiales. En escenarios de baja incertidumbre y alto consenso, los espacios se estrechan hacia contribuciones más operativas, donde las y los académicos suelen actuar como aliados o soportes técnicos de decisiones ya encaminadas. Finalmente, en escenarios de baja incertidumbre y bajo consenso, la matriz ayuda a entender por qué la incidencia científica se vuelve marginal: predominan lógicas políticas y negociaciones, y el papel de gatekeepers y opositores se intensifica, mientras que el conocimiento experto puede quedar relegado a una función secundaria o de legitimación.
En suma, el aporte del artículo es doble. Primero, ofrece un marco para interpretar la variabilidad contextual de la interfaz ciencia-política sin reducirla a déficits comunicacionales. Segundo, convierte esa lectura en una guía práctica: la matriz permite a universidades, equipos de interfaz y a las y los académicos leer el escenario, identificar quiénes operan en él y definir estrategias de incidencia coherentes con la racionalidad dominante, el nivel de conflicto valórico y el momento de agenda. De este modo, el conocimiento deja de entenderse solo como un insumo técnico y se reconoce como parte de una arquitectura de acción política en la que su influencia depende tanto del contenido de la evidencia como del rol que se logra ocupar en un proceso decisional complejo.
Notas
1 Este artículo presenta alguno de los resultados de la tesis doctoral titulada Interfaz ciencia-política: prácticas y mecanismos en las universidades estatales chilenas para la incidencia en la toma de decisiones públicas, para optar al grado de Doctora en Educación Superior en la Universidad de Palermo, la cual se realizó con el apoyo del proyecto Fondecyt Regular Nº1231404 (ANID/Chile) “Science-policy interfaces and scenario construction in Chile: How to better bridge scientific evidence with policy-making? An inter- and transdisciplinary challenge for environmental complex problems”.
2 FONDECYT (Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico) constituye el principal instrumento de financiamiento público en Chile para la investigación científica y tecnológica de carácter básico.
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