Sonia Araujo
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN), Argentina
Introducción1
A partir de la última década del siglo pasado, la vida universitaria estuvo atravesada por exigencias derivadas de las políticas de evaluación de la calidad. Debido a la creación y multiplicación de instrumentos gubernamentales en este sentido, con propósitos específicos de cambio, es probable que esta sea recordada como la “década de la evaluación”. En la Argentina, a pocos años de la recuperación democrática que restituye el cogobierno y la libertad de pensamiento, el campo de la evaluación se complejiza. Al dispositivo privilegiado y altamente valorado en este contexto de cambio, la evaluación realizada en el concurso público de antecedentes y oposición para el acceso al cargo docente, se agrega el diseño de otros orientados a las instituciones, las carreras y los actores institucionales –principalmente al cuerpo académico–, con diferentes efectos en el sistema. Esta política se ha sostenido hasta el presente, en que una nueva agenda, sin modificar el marco legal, introduce modificaciones en la evaluación universitaria.
El presente artículo se organiza en tres apartados. En el primero, se sintetizan, a modo de hipótesis, las razones que consolidaron las políticas de evaluación implantadas en la década de 1990 en la Argentina hasta constituirse en una política de Estado. En el segundo, a treinta años de la creación y el inicio de las actividades de evaluación por parte de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), se presenta una selección de problemáticas y tendencias evidenciadas en las áreas de docencia, investigación y extensión que perviven en el conjunto de las instituciones universitarias, tomando como fuente para este análisis un estudio producido por esta misma agencia nacional. En el tercero, se introducen las cuestiones pendientes en el marco de lo que se denomina “la agenda inconclusa de la pospandemia”, desde la aprobación a fines del año 2023 de un conjunto de regulaciones nacionales que inciden fuertemente en los procesos de evaluación, en particular en la autoevaluación institucional y en la necesidad de construcción de consensos y liderazgos para la dirección de cambios institucionales.
Evaluación y gobernabilidad universitaria
En la Argentina, la implantación de una política de evaluación de las instituciones universitarias se produjo en el marco de un profundo proceso de confrontación y negociación entre los principales actores del sistema universitario, en especial de las instituciones de carácter público organizadas en el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el Gobierno nacional. En un escenario marcado por tensiones, se diseñó una política pública para la evaluación de las instituciones que propició, por un lado, la gobernabilidad del sistema y, por otro, la transformación de la evaluación en una política de Estado. Este proceso tuvo lugar tempranamente. En efecto, un texto de Krotsch (2002) citado de manera obligada cuando se aborda la evaluación universitaria señala la diferenciación de tres momentos, aunque reconoce que el carácter fuertemente incremental, negociado y pragmático de estas políticas dificulta la distinción clara entre ellos. El primero, entre fines de 1989 y 1993, marcado por la construcción de la agenda. El segundo, entre 1993 y 1997, se corresponde con la construcción e implementación de la política. El tercero, desde 1997 hasta hoy, contempla las denominadas estabilización y burocratización de esta política.
¿Cuáles son las razones que dan cuenta de la continuidad de la política de evaluación en la Argentina? A continuación, se proponen algunas hipótesis que pretenden dar una respuesta a este interrogante.
En primer lugar, puede considerarse que una de las causas de esta continuidad es la vigencia de la Ley de Educación Superior N° 24.521 (en adelante, LES) aprobada en el año 1995, que se ha sostenido hasta hoy con cambios parciales, que no afectaron los pilares que regulan la evaluación de las instituciones universitarias2. Asimismo, el marco legal de 1995 creó la CONEAU con la composición y las funciones que aún conserva y que han dado lugar a dos estrategias de intervención en el sistema universitario de gestión estatal y privado, con objetivos, metodologías y efectos diferenciados (Araujo, 2014; 2017). Nos referimos, especialmente, a la evaluación institucional referenciada en el artículo 44 y a la acreditación de carreras de grado y posgrado en los artículos 43 y 39, respectivamente, de la LES.
En segundo lugar, las dos estrategias de intervención anteriormente mencionadas dan cuenta, asimismo, de dos racionalidades. Por un lado, la evaluación institucional con un enfoque integral, que se sostiene en la valoración del proyecto institucional de cada universidad sin otro propósito que el análisis de sus logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones y la búsqueda del mejoramiento institucional. Por otro lado, la acreditación de carreras con un enfoque basado en criterios y estándares que han de ser cumplimentados para lograr el reconocimiento oficial y la validez nacional de las titulaciones. En ambos casos, el objetivo primordial de la evaluación se distanció de los modelos centrados en la rendición de cuentas y el establecimiento de rankings que midieran instituciones y carreras. En este sentido, si bien esta política no fue producto de un impulso endógeno de las universidades sino de medidas relacionadas con la contención del gasto social, su diseño e implementación otorgó un rol destacado a la autoevaluación institucional por parte de los propios actores frente a la evaluación externa (Krotsch, 2024).
En tercer término, como también se señaló, el despliegue de ambas racionalidades fue el resultado de un proceso de negociaciones entre el Gobierno nacional y los actores universitarios, en un contexto inicialmente marcado por fuertes disputas en torno al control de la evaluación y sus consecuencias en términos del poder simbólico y material que este otorga. En el caso de la evaluación institucional, los “Lineamientos para la evaluación institucional” (CONEAU, 1998), aprobados en 1997 –que rigen hasta la actualidad con algunas modificaciones procedimentales–, recuperan la concepción “democrática” de evaluación que se había consensuado previamente a la sanción de la LES en el marco del CIN, en oposición a la postura del Gobierno nacional de ese momento, caracterizada por el Consejo como “eficientista, burocratizante y centalizadora”. En este sentido, los lineamientos de la CONEAU no determinaron parámetros externos, sino que se orientaron a evaluar el proyecto institucional de cada casa de estudios, considerando una perspectiva histórica que es la base del respeto de la autonomía de las instituciones. Con relación a la acreditación, en las carreras abarcadas por el artículo 43 de la LES –que se dirige al corazón de las disciplinas y profesiones, por cuanto refiere a los contenidos curriculares básicos y a la intensidad de la formación práctica de los procesos formativos–, su institucionalización y legitimación fue el resultado de una configuración particular que posibilitó el acercamiento de los académicos universitarios y los representantes del Gobierno nacional. Más específicamente, fue el producto de la integración de la coordinación estatal (Secretaría de Políticas Universitarias) con cuerpos intermedios (las Asociaciones de Decanos), que articuló agenda gubernamental, “especialización disciplinar” y representación institucional a través de la participación de los rectores en el Consejo de Universidades. En efecto, la legitimación de la intervención estatal fue producto del reconocimiento de las Asociaciones de Decanos como órganos representativos de los intereses de la comunidad académica, pues en ellos convergían los decanos de las facultades de universidades de gestión pública y privada, quienes actuaron como “bisagra” del nivel de base (los académicos que realizan sus tareas de docencia, investigación, extensión y transferencia) y el nivel institucional (los rectores de las universidades que forman parte del Consejo de Universidades) (Araujo y Trotta, 2011). Asimismo, la legitimidad del proceso de acreditación se vio potenciada por la aplicación de programas de mejoramiento, que permitían el acceso a financiamiento gubernamental si se atendía a las recomendaciones realizadas por la CONEAU. Por su parte, la Resolución N° 1168 de 1997 dispone el primer marco general y fija, de esta manera, criterios y estándares para homogeneizar la creación de posgrados, que, con sus modificaciones posteriores, no afectan sin embargo la autonomía y libertad académica para determinar los contenidos y los propósitos de la formación.
En cuarto lugar, otra posible explicación de la estabilidad y continuidad de la política de evaluación es que a través de ella se instala, en términos de Kells (1993), una autorregulación orientada al mejoramiento y la garantía de lo público. En efecto, esto se expresa en los “Lineamientos para la evaluación institucional” aprobados en 1997 cuando enuncian su “para qué”, al señalarse explícitamente que “ella debe servir para interpretar, cambiar y mejorar y no para normatizar, prescribir, y mucho menos como una ʽactividad punitivaʼ” (CONEAU, 1998, p. 11). Así, la evaluación institucional se propone como un proceso permanente y participativo, con el fin de crear un sistema que se retroalimente en forma continua: la autoevaluación, la revisión externa por pares o académicos equivalentes, y la puesta en práctica e incorporación de los resultados.
En quinto lugar, lo anteriormente expresado también explica que no hayan proliferado las agencias privadas de acreditación que estaban previstas en el marco legal. En efecto, la LES instaló las bases para la creación de un mercado de servicios privados de evaluación y acreditación, a través de la previsión de la constitución de entidades privadas con funciones similares a la CONEAU. Más específicamente, los artículos 39, 43 y 44 extienden las tareas de acreditación de carreras de grado y posgrado y evaluación institucional a entidades privadas, bajo el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de la CONEAU (artículo 45). A pesar de esta habilitación en términos normativos, prevaleció la tradición relacionada con el valor de la educación universitaria pública y la preservación del interés general frente a la creación de un mercado de agencias privadas de acreditación que hubiese tenido consecuencias, evidenciadas en otros sistemas, como fragmentación, prácticas de simulación, comercialización. Esta tradición que valoriza la universidad pública se reafirmó con la Ley n° 27.204 de 2015, que dispuso que la educación superior es un derecho y debe ser una garantía del Estado desde el punto de vista de su financiamiento.
Finalmente, una última hipótesis sobre la legitimación y continuidad de la política de evaluación de la educación superior en Argentina sostiene que esta ha sido posible porque sus dos modalidades de intervención —la evaluación institucional y la acreditación de carreras— resultan compatibles con la gobernabilidad del sistema y toman en consideración la racionalidad propia del campo universitario, aun cuando se establecen como obligaciones reguladas por la LES. En su formulación, se contemplaron la diversidad de tradiciones disciplinarias y las complejas culturas organizacionales de la universidad argentina, entendida –en los términos de Krotsch (2024)– como un sistema político, cuya heterogeneidad y tensiones internas no hubiera sido ni conveniente ni adecuado soslayar. En este sentido, resulta relevante que los procesos de intervención tengan su origen en la base misma de los sistemas sobre los que buscan operar. Tal fue el caso de la política de evaluación en Argentina, que contó con legitimación tanto por parte de las instituciones de gestión estatal como de las privadas, las cuales aceptaron la evaluación externa realizada por la agencia nacional.
Evaluación, cambio y desafíos institucionales
Los treinta años de continuidad de las políticas argentinas de evaluación universitaria evidencian que estas prácticas se han incorporado en la agenda de las instituciones y han cumplido un rol significativo en la reflexión y el desarrollo de sus funciones básicas. No obstante, esta persistencia en el tiempo no resultó condición suficiente para la consolidación de transformaciones profundas. La relación entre evaluación y cambio institucional es compleja, tal como demuestra el informe “Evaluación externa de instituciones universitarias. Estudio sobre las recomendaciones para el mejoramiento institucional”, elaborado por la propia CONEAU (Chidichimo et al., 2022). En esa investigación fueron recopiladas las recomendaciones realizadas por la CONEAU a 73 instituciones universitarias –29 de gestión estatal y 44 de gestión privada– que atravesaron procesos de evaluación externa entre 2012 y 20193. En el informe, las recomendaciones para el mejoramiento institucional se organizan en cinco capítulos que se corresponden con las dimensiones en las que se estructuran los informes de evaluación externa.
A continuación, se analizarán aquellas recomendaciones más recurrentes, con miras a reconocer en ellas aspectos que puedan ser objeto de futuras políticas públicas e institucionales. Dado que el estudio realizado por CONEAU es denso desde el punto de vista cuantitativo, se recuperarán selectivamente aquellas recomendaciones más recurrentes y relevantes en materia de docencia, investigación y extensión (Araujo, 2025), con vistas a establecer relaciones entre las áreas problemáticas que ellas señalan y la denominada agenda inconclusa de la pospandemia, que todavía está siendo transitada por el sistema universitario.
Acerca de la docencia
La evaluación institucional de la docencia analiza la gestión focalizando en la pertinencia de la programación académica para el cumplimiento de los objetivos y el proyecto institucional; la organización académica de la institución y sus políticas; y los proyectos y acciones relacionados con el cuerpo docente, el estudiantado y los graduados. En este sentido, algunas de las recomendaciones que la CONEAU realiza en los procesos de evaluación a través de las sugerencias de los pares evaluadores deben considerarse cuestiones críticas y estructurales para la educación superior universitaria.
Lo primero que se destaca en esta línea es el reconocimiento del cuerpo académico como sector medular de cada institución para el desarrollo de las actividades centrales de docencia, investigación y extensión. De las 73 instituciones seleccionadas, el 97,3% recibió alguna recomendación vinculada a la mejora de las dedicaciones, la regularización de la planta docente o la formación de posgrado. Asimismo, estas recomendaciones expresan las dificultades para modificar el perfil profesionalista y centrado en la enseñanza que, en el caso de las instituciones públicas, se evidencia en la estabilidad de la conformación de las plantas docentes. que las estadísticas a través del tiempo dan cuenta de que alrededor de un 70% de los docentes cuentan con dedicación simple, esto es, que dedican diez horas semanales al trabajo universitario (Araujo, 2022; Socolovsky, 2019).
De las 73 instituciones, el 68,4% recibió recomendaciones vinculadas a la permanencia y graduación del estudiantado a través de la implementación de estrategias de acompañamiento y tutorías destinadas a mejorar el rendimiento estudiantil. Las sugerencias acerca del desarrollo, la consolidación o la graduación del estudiantado también alcanzaron el nivel del posgrado, el 26% de las instituciones obtuvieron recomendaciones sobre todo en relación con la implementación de mecanismos para favorecer la presentación del trabajo final o tesis. En este caso, se trata de una problemática estructural y compleja asociada a la multicausalidad de los fenómenos relacionados con las trayectorias académicas del estudiantado.
El 38,3% de las instituciones recibió recomendaciones en torno a la actualización, revisión o rediseño de los planes de estudio, así como también apuntaron a cuestiones de desarrollo curricular, como las adecuaciones pedagógicas, los programas de las asignaturas, las formas de evaluación o la modalidad y los horarios de cursada. En algunos casos, se hace referencia a la necesidad de incrementar la flexibilidad de los planes de estudio como medio para favorecer el rendimiento académico y la permanencia de los estudiantes, por ejemplo, a través de la oferta de trayectos o materias comunes y asignaturas electivas. Por otro lado, el 12,3% de las instituciones recibió recomendaciones referidas a la formación práctica y/o profesional, así como en investigación.
Con respecto a la evaluación de la educación a distancia, se realizaron recomendaciones relacionadas con el uso de tecnologías en el desarrollo curricular al 30,1% de las instituciones consideradas. Entre ellas, fortalecer o profundizar su utilización, en particular fortalecer el uso de las tecnologías de la educación para la puesta en marcha de programas de ingreso y permanencia, mejorar el equipamiento tecnológico, intensificar la virtualización de las asignaturas presenciales, y promover, difundir y capacitar a los docentes en el uso de tecnologías. Debe tenerse en cuenta que este estudio de CONEAU recoge la situación de las instituciones antes de la pandemia de covid-19 y la educación remota de emergencia que esta forzó. Si ya entonces se evidenciaba un uso creciente de las tecnologías digitales en la formación, esta tendencia se extiende durante la pospandemia y, como se expresa más adelante, pasará a ser parte de la agenda de las instituciones universitarias de gestión estatal y de una nueva regulación que modificará el entendimiento de la educación presencial.
Acerca de la investigación
La evaluación de esta dimensión alude a la apreciación y el análisis dentro de cada institución de su estructura de gestión de I+D; a la existencia de políticas explícitas y su relación con los objetivos institucionales; a la generación de proyectos y sus mecanismos de evaluación; a la formación de recursos humanos; y al financiamiento y equipamiento para el desarrollo de la función I+D.
Cabe señalar que, mientras se realizan análisis críticos a los sistemas de evaluación vigentes centrados en el investigador individual y la productividad científica en revistas de alto impacto, aún hay instituciones que carecen de ellos. En efecto, con respecto a la “gestión de la I+D”, el 20,5% de las instituciones universitarias consideradas en el estudio de CONEAU recibió alguna recomendación relacionada con la evaluación de proyectos y de producciones científicas, aspecto que, en general, refiere a la necesidad de contar con un sistema de evaluación con participación de pares evaluadores externos.
Un elevado porcentaje de instituciones (75%) tuvo recomendaciones vinculadas con las “Políticas para el desarrollo de la I+D” en dos categorías: las relacionadas con la promoción y el fortalecimiento de la I+D (50,7%) y las vinculadas a la definición de líneas prioritarias de investigación (48,3%). Asimismo, un número significativo (74%) recibió alguna recomendación sobre “Recursos humanos para la I+D”: por un lado, aquellas referidas a incorporar investigadores e impulsar la participación de docentes y alumnos en proyectos de investigación, y, por otro, las vinculadas a la formación y categorización de los investigadores, con el propósito de jerarquizar la función de investigación. En el apartado “Vinculación con el contexto”, alrededor de la mitad de las instituciones (52,1%) recibieron recomendaciones referidas a la “vinculación con la comunidad científica-internacionalización” (28,7%), la “comunicación pública de la ciencia” (26%) y los “servicios a terceros” (17,8%). La primera categoría alude a la participación en redes o en organismos de investigación, es decir, una relación con el sistema de ciencia y tecnología nacional, regional e internacional. La segunda comprende la difusión de los resultados de las investigaciones al público en general. La última implica la relación con el medio social y el establecimiento de vínculos de la I+D con actores de la comunidad a través de la transferencia de conocimientos y la prestación de servicios.
El 34,2% de los informes analizados cuenta con recomendaciones en relación con la “Actividad y producción científica”. Todas ellas, con sus matices, proponen un incremento de las publicaciones en revistas nacionales e internacionales indexadas y de alto impacto, así como la producción de patentes o productos transferibles para aquellos grupos dedicados al desarrollo tecnológico. Con respecto a esta dimensión, cobra relevancia considerar la evaluación de la biblioteca y los centros de documentación de cada institución, pues casi la mitad (47,9%) de ellas obtuvo alguna recomendación sobre sus publicaciones, referidas al “repositorio institucional” y a la implementación de una “política editorial” que estimulara el acceso abierto. Un conjunto significativo de recomendaciones alude a la consolidación de repositorios institucionales (39,7 %) que apunten a dar accesibilidad a los datos primarios, trabajos y publicaciones resultantes de las investigaciones de las instituciones. El objetivo de estas observaciones apunta a dotar de visibilidad (tanto nacional como internacional) a la producción científico-tecnológica del sistema universitario.
En este punto, resulta interesante detenerse en los debates actuales en torno a la evaluación de la actividad científica. Por un lado, en la sección “Investigación” de los informes, se advierte que ninguna de las recomendaciones hace alusión al concepto de ciencia o acceso abiertos (FOLEC-CLACSO, 2022; Rovelli, 2023). Con relación a la actividad y la producción científica, estas apuntan a que en la institución se incentive la productividad, principalmente en revistas internacionales indexadas, patentes y eventos científicos, dejando fuera otras alternativas para la comunicación de la producción académica y científica, por ejemplo, a públicos diversos que puedan otorgarle diferentes sentidos y usos según sus problemáticas específicas e intereses particulares. Según Beigel (2020), la hegemonía del paper en inglés publicado en revistas indexadas ha invisibilizado otras formas de producción y circulación del conocimiento que existían y crecían fuera de las bases de datos mainstream o de corriente principal. Este fenómeno afecta particularmente a las ciencias sociales y humanas, disciplinas que tienen un estilo de producción monográfico y en las que es importante la publicación de libros, formato que queda fuera de las mediciones cuantitativas de la cienciometría dominante. Además, Beigel agrega que la aplicación exclusiva de estos criterios perjudica a las revistas indexadas en repositorios alternativos a estos circuitos, a las revistas no indexadas, y a las editoriales universitarias y las redes regionales que producen libros de calidad. Algunos de estos formatos alternativos se incluyen en la categoría general “Comunicación pública de la ciencia” que, usualmente, cuenta con una asignación de puntaje menor en las evaluaciones académicas.
Teniendo en cuenta lo anterior, puede decirse que en las recomendaciones se observa la convivencia de dos mensajes con diferentes énfasis hacia la institución en su conjunto, hacia quienes gestionan las áreas respectivas –secretarios de investigación y directores de bibliotecas– y hacia los propios actores que producen y difunden los conocimientos. Al mismo tiempo, las recomendaciones revelan la presencia de dos núcleos problemáticos en los establecimientos: la insuficiencia de publicaciones en revistas indexadas y patentes, por un lado, y la inexistencia o falta de desarrollo de los repositorios digitales y publicaciones en acceso abierto, por el otro, lo cual es confirmado por investigaciones sobre el tema (Fushimi et al., 2021).
Con respecto al campo “Integración de funciones con la docencia y la extensión”, el 35,6% de los informes de evaluación externa contiene alguna recomendación específica.
Acerca de la extensión
La evaluación institucional de la extensión refiere a la estructura de gestión; a la existencia de políticas explícitas de extensión, producción de tecnología y transferencia, acordes con la misión y los objetivos institucionales, y su relación con la generación de programas y proyectos; así como a la disponibilidad de financiamiento, equipamiento y materiales necesarios, la formación de recursos humanos y la suscripción de convenios para el desarrollo de las acciones.
De las 73 instituciones, a un alto porcentaje (65,7%) se efectuaron recomendaciones vinculadas a la estructura de gestión y la necesidad de su fortalecimiento, y a un porcentaje menor (26%), sobre la acreditación de proyectos o programas de extensión, que aluden, especialmente, a generar mecanismos e instancias institucionales para el seguimiento sistemático de los mismos. Otras recomendaciones se vinculan con las políticas y lineamientos que conciernen a aspectos que van desde la delimitación del alcance de la extensión en el proyecto institucional hasta la definición de políticas para jerarquizar y consolidar esta función sustantiva. En relación con los recursos humanos, las observaciones se refieren al reconocimiento de las actividades de extensión en el caso de docentes y estudiantes. Por su parte, alrededor del 25% de las instituciones recibió recomendaciones vinculadas a la necesidad de articular y/o integrar la extensión con las funciones de docencia e investigación, para lo que se menciona, en algunas, la “curricularización de la extensión”.
La situación actual y sus implicaciones para la evaluación
En el mes de diciembre de 2021, el CIN aprobó el documento “La universidad argentina: hacia el desarrollo económico y el progreso social”, en el que se introducen siete puntos a considerar en la proyección de las instituciones universitarias. Se trata de un documento breve que se sustenta en los principios y rasgos que han regido la educación universitaria pública en la Argentina y han contribuido a concebir a la educación superior como un derecho humano y universal y un bien público: el principio de autonomía, como resultado de la gesta de los estudiantes en 1918; la gratuidad, establecida en el Decreto Presidencial Nº 29.337, que suprimió el cobro de aranceles en las instituciones de educación superior; la ampliación del derecho a la educación superior sustentada en la creación de universidades a partir de 2003; y, por último, la consolidación del ingreso irrestricto que se estableció en la reforma de la LES en 2015.
Bajo el título “Desarrollo de propuestas”, este documento propone “abrir un espacio de debate” organizado en siete aspectos –razón por la cual este texto se ha divulgado como el “documento de los 7 puntos”– contextualizados en los desafíos de la pandemia del covid-19 relacionados con la ampliación y restitución de derechos y la producción de conocimientos para recolocar a las universidades como artífices del desarrollo económico y el progreso social del país. Desde este punto de vista, estas ideas que poco más tarde derivaron en regulaciones nacionales, se inscriben en algunas de las problemáticas señaladas en los informes de evaluación externa: las dificultades para la permanencia y el consecuente abandono estudiantil, la baja graduación, la falta de flexibilidad de los planes de estudio, la importancia de fortalecer la integración de las tecnologías digitales en la formación, la integración de la extensión y la carencia de un sistema de categorización de investigadores en las instituciones.
En el documento, la mayor parte de los temas coloca en el centro de la agenda al currículum universitario, esto es, a los proyectos formativos del estudiantado: la revisión de la duración teórica y real de las carreras y la incorporación de créditos académicos; la introducción de titulaciones intermedias, certificaciones y el reconocimiento de competencias; la reconfiguración de las modalidades de enseñanza y aprendizaje a través de la integración de las tecnologías digitales a partir de lo sucedido con la educación remota de emergencia; y la curricularización de la extensión. A fines de 2023, este escueto marco referencial culminó con la aprobación de diferentes resoluciones por parte del Consejo de Universidades: la Resolución N° 2598, que aprueba la creación del Sistema Argentino de Créditos Universitarios (SACAU) (Ministerio de Educación, 2023b), luego reemplazada por la Resolución N° 556/2025 (Ministerio de Capital Humano, 2025); la Resolución N° 2599 (Ministerio de Educación, 2023c), que aprueba el nuevo reglamento de educación a distancia, el cual redefine la educación presencial tal como se la conocía hasta el momento, como interacción de docentes y estudiantes en un mismo tiempo y espacio; la Resolución N° 2600, que establece nuevos estándares para la acreditación de posgrados (Ministerio de Educación, 2023d); y la Resolución N° 2601, que permite a las instituciones universitarias emitir títulos de “Bachiller Universitario” para la formación no conducente a títulos de grado, además de regular los certificados analíticos y suplementos al título (Ministerio de Educación, 2023e).
Otro de los puntos del documento propone analizar y avanzar en la institucionalización del investigador universitario, para lo cual propone que:
Se utilice como parámetros en las categorizaciones no solo la producción científica sino también la enseñanza vinculada con el área de investigación, la vinculación y transferencia de la misma, dentro de las líneas propuestas y debatidas por cada universidad y las líneas nacionales de políticas de desarrollo productivo y social (CIN, 2021).
En el año 2023, la Resolución N° 472 crea el Programa para la Investigación Universitaria Argentina (PRINUAR), del cual recientemente se abrió una convocatoria cuyos resultados aún no están disponibles (Ministerio de Educación, 2023f).
Dentro de estos temas de debate, uno relevante es la desigualdad existente en el sistema universitario en términos de la evaluación de las carreras a partir de la implementación de la LES. Por un lado, están las carreras que tienen una larga trayectoria de acreditación en el marco del artículo 43; por otro lado, el conjunto de propuestas formativas que no están incluidas en estos procesos de evaluación. En este sentido, se propuso la certificación de estas carreras como un proceso que podría ser optativo y voluntario, y con diferentes alternativas; esto es, que las evaluaciones sean llevadas a cabo por la CONEAU o con la supervisión de la CONEAU en conjunto con las propias asociaciones de decanos, facultades o carreras, según el campo profesional. Finalmente, esta discusión culminó con la aprobación de la Resolución N° 2597 en 2023, que obligó a las instituciones universitarias a crear o formalizar los Sistemas Institucionales de Aseguramiento de la Calidad (SIAC). Esta regulación establece que, entre otras funciones que podrán determinar las propias instituciones, los SIAC serán responsables de promover y/o fortalecer la cultura de evaluación de calidad; administrar y desarrollar las estrategias, instrumentos y procesos de evaluación institucional; realizar la certificación de carreras; promover planes de mejora acordes con las evaluaciones realizadas y en el marco del respectivo plan de desarrollo institucional. Desde la aprobación de esta resolución, las instituciones que ofrezcan carreras cuyos títulos no se encuentren incluidos en el régimen del artículo 43 podrán certificar, de modo voluntario, la calidad de la formación ofrecida en el marco de los SIAC, como parte de un proceso orientado a la mejora de la formación. La resolución propone que esta evaluación sea llevada adelante conforme a las pautas organizativas y de gobierno del SIAC de cada universidad y que conste de una primera instancia de autoevaluación y una segunda de evaluación externa, llevada adelante por comités de pares evaluadores elegidos por las propias instituciones según criterios explicitados en los SIAC. Se propone, asimismo, que los informes de certificación sean publicados por las instituciones universitarias e informados a la entonces Secretaría de Políticas Universitarias. Cabe señalar que la evaluación inicial del SIAC para una institución universitaria está a cargo de la CONEAU bajo los términos de la actual normativa. La autoridad central –el Ministerio de Educación en la normativa– emitirá la resolución de validez correspondiente y posteriormente la validación inicial del SIAC será ratificada o rectificada en el marco de los procesos de evaluación previstos en el artículo 44 de la LES, sin lo cual el SIAC perderá su validez, replicando la práctica de evaluación de los Sistemas Institucionales de Educación a Distancia (SIED). A su vez, al momento de su creación, autorización o reconocimiento, las instituciones universitarias deberán presentar el SIAC que podría inscribirse en las recomendaciones de la CONEAU en las evaluaciones externas que señalan la necesidad de fortalecer el área de evaluación institucional (Ministerio de Educación, 2023a).
Este marco regulatorio conjuga lineamientos de una agenda global para la educación superior que se establece hacia fines del siglo XX –créditos académicos, acortamiento de las carreras de grado, diversificación de las credenciales educativas y flexibilidad curricular para responder a las demandas del mercado, digitalización de la educación superior, internacionalización– con problemáticas diagnosticadas específicamente en la educación universitaria argentina. En este sentido, la apropiación de este diagnóstico por parte de los actores universitarios tiene como desafío armonizar gobernabilidad e innovación en las instituciones. En primer lugar, porque desde el punto de vista de quienes desarrollan las tareas en la base del sistema –aun reconociendo que las regulaciones fueron consensuadas en el CIN y legitimadas por el Consejo de Universidades–, se trata de una política en torno a lo curricular y la evaluación que se asienta en un modelo centralista o “top down”, con una perspectiva del cambio racional-burocrática. Cuando esto sucede, los cambios externos suelen ser vivenciados como una amenaza a las culturas institucionales y disciplinares, lo que deriva en el rechazo, la inmovilización, o bien la introducción de cambios reactivos que modifican de manera superficial las realidades institucionales anteriores a través de la réplica y aplicación de respuestas descontextualizadas. En segundo lugar, porque este tipo de intervenciones requieren difusión y formación para que los propósitos y particularidades de los cambios que proponen las regulaciones sean conocidos y comprendidos. Desde este punto de vista, el conjunto de requerimientos que recaen en los procesos de formación universitaria han de integrarse desde una mirada que anticipe los posibles efectos colaterales y no esperados. En tercer lugar, porque la ejecución de estos marcos regulatorios implica negociaciones y acuerdos político-académicos disciplinares e institucionales entre diferentes actores involucrados en el gobierno y la gestión de las instituciones, motivo por el cual ha de ser fortalecida la autoevaluación a través de la participación del conjunto de actores institucionales. En cuarto lugar, porque este tipo de transformaciones invita a superar el nivel organizacional para pensar y generar acuerdos y respuestas interinstitucionales. Por último, porque en el caso de la evaluación de las carreras universitarias en el ámbito nacional, estas regulaciones dan comienzo a la convivencia de dos racionalidades, una obligatoria y otra optativa, esta última inédita en cuanto a la autonomía relativa de las instituciones para definir propósitos y metodologías e identificar posibles efectos. Lo anterior sucede en un contexto como el argentino, en el que la elección de las carreras universitarias –o el “mercado estudiantil”– no se rige, prioritariamente, por la calidad de las propuestas formativas.
Reflexiones finales
A partir de todo lo anteriormente expuesto, puede concluirse que las últimas regulaciones nacionales introdujeron nuevos parámetros externos en las instituciones universitarias que volvieron necesario el fortalecimiento tanto de su capacidad de autoevaluación como de autorregulación organizacional. Su implementación está anclada fuertemente en la base de las instituciones y en el reconocimiento de la pluralidad de voces implicadas en ellas. Tanto los cambios orientados al currículum como aquellos direccionados a la evaluación –creación o institucionalización de los SIAC o, específicamente, la certificación de carreras– se asientan en las capacidades, la creatividad y la autonomía de los actores institucionales. El marco normativo establece criterios para la autoevaluación, en la cual la toma de decisiones radica en las instituciones y los actores, dentro de los cuales ocupa un rol protagónico el cuerpo académico. Una de las condiciones para la gobernabilidad es la comprensión del modo como se produce, reproduce y cambia una institución como la universidad. En este sentido, resulta prioritaria la construcción y el desarrollo de una agenda que reconozca que la racionalidad burocrática o instrumental no suele ser apropiada como dinamizadora de la base de los sistemas universitarios. Y, desde este punto de vista, una problemática estructural asociada a las condiciones del trabajo docente –que actualmente se expresa como pluriempleo, bajas dedicaciones, sobrecarga de responsabilidades o renuncia– constituye un punto crítico que es necesario enfrentar a la hora de abordar los retos del presente. Finalmente, la vigencia de las nuevas regulaciones coincide actualmente con un gobierno de nuevo signo político que, en el marco de su cuestionamiento al rol del Estado y sus instituciones, erosiona la educación y la universidad pública. Por un lado, atenta contra las mejores tradiciones del sistema universitario argentino, como la gratuidad de los estudios de grado; por el otro, con el objetivo de evitar el déficit fiscal, desfinancia las universidades nacionales y el sistema científico-tecnológico a través del veto y la negación a aplicar la ley de financiamiento universitario , luego de que no solo el Congreso nacional la haya ratificado sino también la sociedad toda a través de movilizaciones masivas por la defensa de la universidad pública. Las tensiones actuales entre el Gobierno nacional y las instituciones universitarias públicas configuran un escenario en el que uno de los principales desafíos será conciliar gobernabilidad institucional y autoevaluación como dispositivo de análisis crítico. En esta coyuntura, la construcción de horizontes colectivos desde la base de las instituciones será crucial para enfrentar los problemas estructurales y los nuevos requerimientos de diverso orden a los que históricamente han aportado las instituciones de educación superior.
Notas
1 Este trabajo es una reelaboración de la exposición realizada en el panel “Evaluación y gobernabilidad de la educación superior en América Latina” durante el IX Encuentro Nacional y VI Encuentro Latinoamericano “La universidad como objeto de investigación: reconfiguraciones en la agenda académica, disputas en torno a la dimensión de lo público y debates para construir futuros posibles”, llevado a cabo en la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) en el mes de noviembre de 2024.
2 Tales modificaciones menores están asociadas a las siguientes leyes: a) Ley N° 25.573 de 2002, que establece derechos para las personas con discapacidad; b) Ley N° 25.574 de 2003, que habilita el acceso a la formación de posgrado a postulantes que cuenten con título universitario de grado o de nivel superior no universitario de cuatro años de duración como mínimo y que reúnan los prerrequisitos que determine el Comité Académico o la autoridad equivalente; c) Ley N° 26.002 de 2005, que instaura que corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias otorgar el título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los títulos de posgrado de magíster y doctor, y que los títulos y certificados de perfeccionamiento y capacitación docente expedidos por instituciones de educación superior oficiales o privadas reconocidas, que respondan a las normas fijadas al respecto por el Consejo Federal de Cultura y Educación, tendrán validez nacional y serán reconocidos por todas las jurisdicciones; d) Ley N° 26.206 de 2006, que sustituye la denominación “instituciones de educación superior no universitaria” por la expresión “institutos de educación superior”; e) Ley N° 27.204 de 2015, que estableció la gratuidad y el ingreso irrestricto en los estudios de grado y al Estado como proveedor del financiamiento, la supervisión y la fiscalización de las universidades nacionales y la supervisión y fiscalización de las universidades privadas; y, finalmente f) Decreto n° 366 de 2025, que dispone que las instituciones de educación superior de gestión estatal podrán establecer retribuciones por los servicios de educación para quienes no sean ciudadanos argentinos nativos o por opción y que no cuenten con residencia permanente en el país.
3 El periodo considerado toma como criterio la fecha de realización de la visita a las instituciones en cuestión.
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