Marcelo Prati
Universidad Nacional de La Plata (UNLP)
Lo que sigue son algunas reflexiones en respuesta a la amable invitación recibida desde Pensamiento Universitario, revista a la que me une un fuerte lazo afectivo, y por la que tengo un profundo respeto intelectual, en torno al siguiente tema: la función de investigación en las universidades, y su relación con la actual y con una eventual nueva legislación en materia de educación superior. Voy a organizar la exposición en torno a tres preguntas autoformuladas.
1. ¿Qué partes de la actual Ley de Educación Superior (LES) tienen relación con la investigación en las universidades?
Podemos clasificar las referencias a la investigación en la LES en directas e indirectas. Serían referencias directas, entre otras: aquellas que establecen la promoción de la investigación entre los fines de la educación superior (art. 4, c), o entre las funciones de las instituciones universitarias (art. 28, b); aquellas que en el marco de su autonomía académica e institucional, les otorgan la atribución de formular y desarrollar planes de investigación científica (art. 29, e). Y serían referencias (relativamente) indirectas aquellas que incluyen a la investigación entre las funciones de las universidades sometidas a evaluación, tanto autoevaluación como evaluación externa a cargo de la CONEAU (art. 44), así como aquellas que incluyen las capacidades de investigación entre los elementos a evaluar por la CONEAU en el proceso de autorización del funcionamiento provisorio de una nueva institución universitaria privada (art. 63).
Pensando en un cambio de la ley, las referencias directas a la investigación, aunque importantes, tienen más bien un valor orientativo que regulatorio, y no han sido objeto de controversia. En cuanto a las referencias indirectas, no parecen en sí mismas controvertidas las disposiciones que establecen que la función de investigación sea objeto de evaluación de las instituciones universitarias, si bien sí ha sido objeto de debate la relación entre autonomía y evaluación externa, o las características (composición, funciones, etc.) que ha de tener una entidad evaluadora. Si se ponen en suspenso dichas cuestiones, cabe señalar que la inclusión de la investigación entre los criterios a evaluar ha tenido un moderado efecto positivo sobre esta actividad: no son pocos los informes de evaluación (y acreditación) que recomiendan a las instituciones evaluadas fortalecer sus capacidades de investigación, sobre todo proponiendo el incremento de la proporción de docentes con dedicación exclusiva, de modo de no restringir a las universidades a ser sólo centros de enseñanza.
Del lado negativo, no parecería que la LES haya resultado un obstáculo al desarrollo de la investigación en las universidades. Ahora bien, queda por considerar el lado positivo (más allá del modesto efecto antes señalado), para lo cual vamos a dar un rodeo, formulando una segunda pregunta.
2. ¿Qué medidas (leyes o políticas) han influido en el pasado en el desarrollo de la investigación universitaria en Argentina?
Sin pretensión de exhaustividad acerca de la historia de la ciencia en la Argentina, hay un extendido consenso en cuanto a la centralidad del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) (Bekerman, 2016). Creado en 1958, el CONICET promovió la investigación en universidades con una fuerte impronta profesionalista, mediante un conjunto de instrumentos: creación de centros de investigación, otorgamiento de subsidios para la compra de equipamiento e insumos, un amplio programa de becas (internas y externas) y, fundamental desde nuestra perspectiva, la creación de la carrera del investigador científico en 1960. Esta carrera, consistente en una gradación jerárquica de categorías, a la que se ingresaba mediante un estricto sistema de selección, y cuya permanencia dependía de una evaluación bianual, fue concebida inicialmente como un complemento salarial para los investigadores que se desempeñaban en las universidades (Albornoz, 1992).
La estrecha vinculación inicial entre el CONICET y las universidades va a comenzar a resquebrajarse tras el golpe de estado de 1966. Los gobiernos militares instalados desde entonces van a promover la creación de institutos por fuera de las politizadas y poco manejables universidades. A esto se agrega la sanción por parte del gobierno de facto de la ley 20.464 (el 23 de mayo de 1973, dos días antes de la asunción del presidente constitucional Héctor Cámpora), que aprueba un nuevo estatuto de la carrera de investigador del CONICET (y de la carrera del personal apoyo), otorgando estabilidad a los investigadores al incluirlos dentro del personal civil de la nación: se consolida así un régimen de doble dependencia o “doble lealtad” (Albornoz, 1992) para los principales investigadores con que contarán las universidades. La creación de institutos por fuera de la universidad, y en gran medida en el interior del país, se va a acentuar marcadamente con la nueva dictadura militar instaurada en 1976, que combinó una fuerte acción represiva en las universidades, con importantes inversiones en ciencia y tecnología (sobre todo en las áreas de energía nuclear y espacial), canalizadas a través de organismos nacionales, entre ellos el CONICET (Bekerman, 2016). Desde entonces, pensamos, el distanciamiento entre el CONICET y las universidades ha sido el principal escollo a un mayor desarrollo de la investigación en estas últimas. Desde 1983 en adelante, de manera intermitente, se ha intentado achicar esta distancia, tanto desde un lado como desde el otro.
Muy sucintamente, del lado del CONICET, y más en general, del lado de la gestión estatal en ciencia y tecnología, se intentó este acercamiento mediante distintos instrumentos (mencionamos sólo los principales):
- 1983-1989: Sistema de Apoyo a los Investigadores Universitarios (SAPIU), Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios (LANAIS), convocatorias abiertas de subsidios a proyectos de investigación (perteneciesen los investigadores al CONICET o no);
- 1996: creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT), que concentró los subsidios más importantes, continuando con las convocatorias abiertas;
- 2003 en adelante: fuerte expansión del número de becarios e investigadores del CONICET, la mayor parte de los cuales tendrán a las universidades como lugar de trabajo, y serán docentes en ellas; e impulso a la firma de convenios con las universidades para crear institutos de doble dependencia con el CONICET (García de Fanelli, 2019).
Y del lado de las universidades, más allá de la proactiva adopción generalizada (no exenta de conflictos) de las medidas antes mencionadas, destacamos como central una iniciativa proveniente de la gestión estatal de las mismas, de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), lanzada a fines de 1993 (mismo año de creación de la SPU) y aún hoy vigente, luego de una vida bastante accidentada: el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores de las Universidades Nacionales.1
Nos detendremos en las dos iniciativas de acercamiento que consideramos más importantes, una de cada lado, dada su atinencia al protagonista central de la investigación en las universidades: el profesional académico en sentido pleno, o docente investigador.
El SAPIU, creado en junio de 1988, otorgaba un estipendio adicional al salario a investigadores universitarios no vinculados al CONICET (que superasen una rigurosa selección). Esta iniciativa, que duró sólo un año (el SAPIU fue disuelto por la nueva gestión asumida en 1989), resultó particularmente disruptiva, dado que ponía en tela de juicio el régimen establecido por la ley de 1973: el investigador del CONICET (con estabilidad en su puesto) que era docente universitario, sólo cobraba del CONICET la diferencia entre el sueldo correspondiente según su categoría y el sueldo universitario; el docente universitario que ingresaba al SAPIU (sin estabilidad, sino con contratos por cuatro años, renovables), cobraba dos salarios, el sueldo universitario y el estipendio del CONICET, el cual podía alcanzar al 100% del sueldo previsto para cada categoría de la carrera de investigador; el investigador del CONICET con cargo docente en la universidad podía acceder a este sueldo duplicado, pero sólo renunciando a la relación de dependencia con el organismo (Albornoz, 1992).
El Programa de Incentivos fue creado en el ámbito de la SPU mediante decreto presidencial 2.427 de noviembre de 1993. Su objetivo principal es promover el desarrollo integrado de la carrera académica, si bien el foco está puesto en la investigación. Con tal fin el Programa otorga un incentivo económico (un promedio de un 40% del sueldo en los inicios, alcanzando el 60% en las categorías más altas) a aquellos docentes universitarios que realicen tareas de investigación en el marco de proyectos acreditados, dicten un cierto mínimo de horas de clases al año, y se avengan a participar en un sistema de evaluación de sus antecedentes y su producción, la categorización, adicional al tradicionalmente establecido (los concursos), que los ubica en una jerarquía de categorías. Este sistema de evaluación adicional, sustraído a las universidades individuales, fue puesto a cargo del conjunto de éstas mediante su representación en el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), protagonista central del Programa, a la par de la SPU (que se reservó la facultad de elaborar la normativa). La categorización ha sido el componente central (y más duradero) del Programa, creando una carrera de investigador (las categorizaciones periódicas dan la posibilidad de ascender) análoga a la del CONICET para un importante número de docentes universitarios (aproximadamente el 15% del total), gran parte de los cuales no pertenecen a dicho organismo; al día de hoy la categoría es una credencial de investigación reconocida, a pesar de la casi desaparición del incentivo monetario (bastante menos del 5% del sueldo). El Programa no estuvo exento de polémicas, de las cuales consignamos sólo dos: por un lado, las diferencias entre el cargo docente y la categoría obtenida generaron inconsistencias de status en muchos casos (Prati, 2009); por el otro, la normativa inicial perjudicaba a los investigadores del CONICET que tuviesen un cargo docente con dedicación simple o semiexclusiva (esto se revirtió en 2003), reiterando un conflicto similar al ocasionado por el SAPIU al interior del cuerpo de investigadores de las universidades, entre los universitarios “puros” y los de doble dependencia.
3. ¿Cómo podría favorecer la investigación en las universidades argentinas una nueva ley de educación superior?
A lo dicho en la primera respuesta, podemos agregar, a partir del apretado y parcial recorrido analizado, que es más bien por el lado de las políticas nacionales, y no tanto por el de una ley universitaria marco, que es de esperar impulsos importantes a la investigación en las universidades. Todo ámbito social complejo (educación, salud, justicia, etc.), pensamos, requiere que la legislación que lo comprenda establezca una combinación prudente de regulación y autonomía, y esto es especialmente atinente en el caso de nuestras universidades nacionales, que tienen a la Reforma del 18 como emblema. No es sencillo para universidades sometidas a múltiples demandas, en un contexto social fuertemente inequitativo, destinar porciones importantes del presupuesto que administran a la investigación (incremento de dedicaciones exclusivas, construcción de infraestructura y compra de equipamiento, provisión de subsidios), pero sí se han mostrado capaces de reaccionar (adoptando, adaptando y resignificando) a iniciativas externas como las arriba mencionadas, propias de la versión atemperada del Estado evaluador instaurado en la Argentina desde mediados de los 90, pero sobre todo desde 2002.2 Sólo a título de ejemplos, pensamos que políticas tales como un renovado SAPIU más equitativo con sus diversos participantes, o un Programa de Incentivos refinanciado y con un sistema de evaluación revisado,3 serían iniciativas menos disruptivas de nuestra tradición institucional que la introducción de tales cuestiones en una nueva ley.
NOTAS
1 En 2015 se incluye a las universidades privadas en la categorización, no así en el incentivo económico.
2 Más allá de la cuestión de la investigación, los fondos no competitivos asignados a programas de mejoramiento ligados a la acreditación de carreras de grado, son otro ejemplo de este Estado evaluador.
3 Queda por fuera del objeto y del espacio de esta contribución, la ponderación de en qué medida el sistema de evaluación en las universidades convierte al Programa en una opción menor frente al CONICET (Cruz Castro, Kreimer y Sanz Menéndez, 2016), o en la posibilidad de introducir modalidades y criterios de evaluación alternativos (Beigel, 2019).
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Albornoz, M. (1992). Incentivos al investigador en Argentina. Interciencia, (17)6.
Beigel, F. (2019). ¿PROINCE versus CONICET? Guerra fría, convivencia pacífica y doble-agentes. En F. Beigel y F. Bekerman (coords.). Culturas evaluativas: Impactos y dilemas del Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores en Argentina (1993-2018). Buenos Aires: IEC-CONADU/CLACSO.
Bekerman, F. (2016). El desarrollo de la investigación científica en Argentina desde 1950: entre las universidades nacionales y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en Revista Iberoamericana de Educación Superior, (VII)18.
Cruz Castro, L. Kreimer, P. y Sanz Menéndez, L. (2016). Los cambios en los sistemas públicos de investigación de España y Argentina: el papel del CSIC y del CONICET en perspectiva comparada en R. Casas y A. Mercado (coords.). Mirada iberoamericana a las políticas de ciencia, tecnología e innovación perspectivas comparadas. Buenos Aires: CLACSO/CYTED.
García de Fanelli, A. (2019). La importancia de la investigación en las universidades nacionales de la Argentina: situación actual y retos a futuro en C. Marquís (ed.). La agenda universitaria IV: viejos y nuevos desafíos en la educación superior argentina. Buenos Aires: Universidad de Palermo.
Prati, M. (2009). El Programa de Incentivos y la ‘sociedad’ universitaria. Pensamiento Universitario, (12)12.