María Paula Pierella
Investigaciones en Ciencias de la Educación (IRICE-CONICET/UNR) y Universidad Nacional de Rosario (UNR)
Para situar el análisis sobre las dimensiones de igualdad, democratización e inclusión en nuestro país, en el marco de una eventual reforma de la Ley de Educación Superior, es preciso realizar un breve recorrido histórico. Sabido es que, en comparación con otros países de la región, en Argentina se logró una relativamente temprana apertura del ingreso a la universidad, habilitando gradualmente, desde mediados del siglo XX, el acceso de clases medias y sectores populares. Así, los procesos de democratización interna del gobierno de la universidad, promovidos desde la Reforma de 1918, se profundizaron luego con la extensión y diversificación de la oferta de instituciones y el crecimiento de la matrícula impulsado por el ingreso irrestricto -sin exámenes y sin cupos- y la gratuidad de los estudios universitarios durante los primeros gobiernos peronistas (1946-1955). Hasta 1973 -cuando se aprueba una ley universitaria que confirmó la gratuidad de la enseñanza-se observa un ciclo signado por la alternancia de dictaduras militares y gobiernos civiles, las restricciones y búsquedas de apertura del ingreso (luchas contra el “limitacionismo”) que enfrentaron a gobiernos, autoridades universitarias y movimientos estudiantiles. En este sentido, los cursos de ingreso y/o cupos fueron un modo de canalizar y restringir la demanda. En 1974 comienza nuevamente un período de intervención a las universidades y de restricción del acceso que se profundizará durante la última dictadura militar (1976-1983). Con el retorno de la democracia en 1983 se suprimieron las restricciones al ingreso en la mayoría de las universidades al igual que los aranceles, dando lugar a una explosión matricular en un contexto de profunda crisis económica, que desencadenó una disminución sustantiva del porcentaje del presupuesto destinado a salarios y un fuerte descenso de los recursos asignados por alumno. Finalmente, en la década de 1990, en un contexto neoliberal en el que se modificaron sustancialmente los vínculos entre el Estado, la sociedad civil y la institución universitaria, se sanciona la Ley de Educación Superior (LES) Nº 24.521 (1995) que aun rige el sistema.
Uno de los temas más controvertidos en los debates legislativos tuvo que ver con la instancia institucional encargada de definir el régimen de admisión. Finalmente, la ley dictamina que serán las universidades quienes tienen la atribución de “establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias” (artículo 29, inciso j). Sobre este punto, la ley también establece que “en las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente” (artículo 50). Asimismo, se deja abierta la posibilidad de cobrar aranceles. Con el objetivo de poner fin a un sistema universitario caracterizado por la heterogeneidad en sus modalidades de admisión -propiciado por las ambigüedades en materia legal- y de plasmar el principio de la educación superior como un derecho humano y social, al final del segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner-, y a instancias de la en ese entonces Diputada nacional Adriana Puiggrós, el 28 de octubre de 2015, se sanciona la Ley Nº 27.204 de Implementación efectiva de la responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior. Se trata de una modificatoria a la LES, que le atribuye al Estado la responsabilidad indelegable y principal respecto a la educación superior, y considera a la educación y al conocimiento como bienes públicos y derechos humanos. En este sentido, se incorporan artículos que instalan a la gratuidad y al ingreso irrestricto como principios indiscutibles que, desde nuestra perspectiva, una nueva ley tendrá que sostener. Tal como enfatizan Adriana Chiroleu y Eduardo Rinesi, en sus aportes a este dossier, los artículos que modifican la LES se enmarcan en la definición de la educación superior como un derecho, plasmado en la Declaración Final de la Conferencia Regional de Educación Superior, del IESALC (Instituto para la Educación Superior de América Latina y el Caribe), de la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) (Cartagena de Indias, 2008). Ahora bien, lejos de generase un consenso en torno de dichos principios, fueron varios los actores universitarios que rechazaron estas modificaciones, ingresando en un terreno de judicialización en torno del cual advierte Rinesi sobre las muy probables disputas que nos esperan en ese frente tan controvertido y crucial. En este sentido, es posible prever que la dimensión de admisión a la universidad, junto con las formas de financiamiento, constituirán un punto álgido en el que se pondrán en juego posturas antagónicas en relación con los principios de justicia que debe orientar el reparto de un bien social como es la educación superior.
Por otro lado, una de las problemáticas que suelen identificarse como una tendencia estructural del sistema universitario radica en los altos índices de abandono en los primeros años y las bajas tasas de graduación, siendo posible observar mecanismos institucionales excluyentes que obstaculizan la inclusión efectiva. De este modo, la nueva ley tendrá que tener en cuenta no sólo la necesidad de lograr una mayor democratización del sistema desde el punto de vista del acceso de sectores sociales aun escasamente representados -como los pueblos originarios, afrodescendientes, personas con discapacidad, sino la de promover cambios que apunten a repensar los modos en que se recibe a quienes ingresan a la universidad y los trayectos formativos que se ofrecen. Chiroleu, precisando los alcances de los términos equidad, inclusión y democratización, se detiene en dichas cuestiones, advirtiendo además sobre la necesidad de considerar la incidencia de otras variables, como la articulación entre educación superior y mercado de trabajo, a los efectos de no ampliar las desigualdades ya existentes. Este último punto también es considerado por Marta Panaia, quien destaca la importancia de que los conocimientos generados en la universidad contribuyan a resolver los problemas de la comunidad transmitiéndolos en un lenguaje participativo y la necesidad de abordar la heterogeneidad productiva y territorial del contexto de las decisiones que realizan estudiantes y graduados, punto que afecta particularmente el acceso espacial a las instituciones universitarias y a determinadas orientaciones del conocimiento.
Lo anterior ameritaría un trabajo multidimensional que aborde, entre otras cuestiones, las articulaciones entre la escuela media y el nivel superior, los espacios de acompañamiento a ingresantes, las condiciones de trabajo docente en los primeros años, las modalidades de enseñanza, los discursos y saberes legitimados, las formas de acceso al conocimiento, los vínculos con las problemáticas nacionales y locales.
Por otro lado, la dimensión curricular constituye un punto fundamental a ser contemplado en las consideraciones sobre una nueva ley. En este sentido, el trabajo de Gloria Edelstein se detiene en una serie de aspectos que deben ser considerados: propiciar la articulación con el nivel medio y las instituciones terciarias, promover mecanismos para reorientar matrículas, y evitar deserciones tempranas, tender hacia diseños curriculares flexibles, abiertos e integrados, incorporar desde el inicio la presencia de unidades curriculares orientadas a la concreción de vivencias concretas, considerar titulaciones intermedias, son algunas de las propuestas. Por último, el aporte de Dora Barrancos en relación con que una futura ley debería contemplar la renovación de los planes de estudios en tiempos determinados (contemplando la perspectiva de género de modo vertebral), la gratuidad del sistema de pos graduación, la incorporación de mecanismos de evaluación integrales del desempeño docente, la obligación de establecer protocolos contra la violencia de género y un sistema de observación y seguimiento para evitarla, apunta hacia esa dirección.
Un marco legal que contemple las dimensiones de igualdad, democratización e inclusión obliga entonces a sostenernos en las tradiciones de ingreso irrestricto y gratuidad como aspectos fundamentales del derecho a la educación, profundizando en aspectos materiales, institucionales y académicos que tiendan a efectivizarlo y tornarlo más real. Invitamos a leer las intervenciones de este dossier donde se avanza y profundiza en cada una de las dimensiones que fueron esbozadas brevemente en esta presentación.