El rol de la CONEAU en la creación de nuevas universidades privadas
Martín Strah
Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ)
El origen de la universidad privada en Argentina
Uno de los momentos más significativos respecto a la historia de las universidades privadas en nuestro país se sitúa en el año 1958 con la sanción de la Ley 14.557, conocida como “ley Domingorena”, a partir de la cual las instituciones de gestión privada se incorporan al sistema universitario argentino. Bajo esta regulación las instituciones universitarias podían comenzar a funcionar y al tiempo solicitaban su reconocimiento con carácter definitivo. Esta ley se complementa con otra ley del año 1967 (Ley 17.604), la segunda ley de universidades privadas, que impone un nuevo marco normativo estableciendo por primera vez dos figuras de reconocimiento: una primera denominada “autorización provisoria” y una segunda llamada “reconocimiento definitivo”.
En este contexto se produce en el país la primera ola de creación de universidades privadas. En la década del sesenta (para ser rigurosos debemos incluir también 1959), abren el camino las Universidades Católicas (de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe) junto con la del Salvador y el Instituto Tecnológico de Buenos Aires. En total fueron 20 las nuevas instituciones de índole privada creadas en esta época, diez de ellas entre 1959 y 1965 y las otras diez entre 1968 y 1969.
La historia del sistema universitario argentino muestra que la creación de universidades privadas se distribuye en dos grandes momentos u olas. La primera ola fue la descripta en el párrafo precedente. La segunda ola se sitúa en el período que va desde el año 1989 hasta el año 1995, año previo al de la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). En estos pocos años son 22 las instituciones que ingresan al sistema universitario argentino, entre otras Di Tella, Universidad Abierta Interamericana, Austral, Flores, Palermo y Siglo XXI.
Esta descripción de la evolución histórica nos refleja que hasta el momento de la promulgación de la Ley de Educación Superior Nº 24.521, habían sido creadas 45 instituciones privadas, momento en el cual existían 37 universidades de gestión estatal en el sistema.
Al mes de septiembre de 2022, el sistema universitario argentino está compuesto por un total de 135 instituciones, de las cuales 67 son de gestión estatal (61 nacionales y 6 provinciales), y 68 de gestión privada; reflejando un sistema distribuido prácticamente en partes iguales.
Nueva Ley de Educación Superior y llegada de la CONEAU
La sanción en el año 1995 de la Ley 24.521, denominada “Ley de Educación Superior”, se constituyó en otro momento significativo en la historia y consolidación de las universidades privadas dentro del sistema universitario argentino. En dicha ley se contemplaba la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, organismo que comienza a funcionar en el año 1996.
Esta nueva ley le asigna a la CONEAU funciones que se encuentran definidas principalmente en su artículo 46. Según el inciso d) del mencionado artículo, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria tiene entre sus funciones la de “Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones”. Esta función se ve complementada por el texto incluido en el Artículo 62 de la misma Ley: “Las mismas serán autorizadas por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que admitirá su funcionamiento provisorio por un lapso de seis (6) años, previo informe favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y con expresa indicación de las carreras, grados y títulos que la institución puede ofrecer y expedir”; y por el Artículo 63 que establece los criterios con los que se fundamenta el informe citado en el artículo previo.
Esta nueva normativa viene a establecer nuevos requisitos para la autorización de instituciones universitarias privadas, marcando un cambio rotundo en el abordaje que el proceso de creación de una nueva universidad privada tenía en el país hasta el momento. El análisis de proyectos de nuevas instituciones universitarias privadas fue la función con la que inició sus actividades la CONEAU en el momento de sus inicios en 1996. En esa oportunidad el entonces Ministerio de Educación y Cultura le encomendó el análisis de los primeros 25 proyectos.
Este marco normativo que instala la ley propone regular la creación de estas universidades sobre la base de un análisis de la consistencia y viabilidad de los proyectos institucionales. En la actualidad la autorización para el funcionamiento de una nueva institución privada requiere de un informe favorable previo de la CONEAU. En esa línea se expresaba Emilio F. Mignone, el primer Presidente de la CONEAU, “es mucho más riguroso que el anterior, y, sobre todo, está sujeto a pautas de transparencia y evaluación, no por organismos burocráticos sino por parte de científicos y expertos”.
El análisis de los proyectos presentados se abordan, de acuerdo al artículo 63° de la ley, a partir de los siguientes criterios: a) La responsabilidad moral, financiera y económica de los integrantes de las asociaciones o fundaciones; b) La viabilidad y consistencia del proyecto institucional y académico así como su adecuación a los principios y normas de la ley; c) El nivel académico del cuerpo de profesores con el que se contará inicialmente, su trayectoria en investigación científica y en docencia universitaria; d) La calidad y actualización de los planes de enseñanza e investigación propuestos; e) Los medios económicos, el equipamiento y la infraestructura de que efectivamente se dispongan para posibilitar el cumplimiento de sus funciones de docencia, investigación y extensión; f) Su vinculación internacional y la posibilidad de concretar acuerdos y convenios con otros centros universitarios del mundo.
La CONEAU elaboró normativa que rige los procedimientos para los trámites de autorización provisoria, que considera la posibilidad de convocar a expertos para el análisis de los proyectos, y establece orientaciones sobre umbrales mínimos de calidad que deben considerarse para la evaluación de la consistencia y viabilidad de los proyectos analizados. Si bien la Ley establece los criterios antes mencionados, la CONEAU ha debido plasmar esos principios en la construcción de criterios para evaluar condiciones mínimas de calidad académica, viabilidad y sustentabilidad de lo proyectado.
El impacto de la labor de la CONEAU en la calidad de las instituciones universitarias privadas
La CONEAU interviene ejerciendo esta función en un contexto que se caracteriza por el crecimiento constante y sostenido de la educación universitaria a nivel global. También en nuestro país, la matrícula universitaria se ha incrementado significativamente desde la década del 80 hasta la actualidad, tanto en el sector estatal como en el privado. Confirma este crecimiento el paso de los más de 85 mil alumnos que asistían a una universidad privada en 1985 a los más de 400 mil en el año 2021. Es en este marco que las regulaciones y criterios para garantizar la calidad de las nuevas instituciones adquieren gran relevancia.
Resulta propicio analizar en este desarrollo el rol de la CONEAU desde que comienza a ejercer la función de evaluar proyectos de nuevas instituciones privadas y el impacto en la composición actual del sistema universitario argentino. Desde el año 1996 hasta la fecha, la CONEAU evaluó 142 solicitudes de autorización provisoria, de las cuales solamente 28 obtuvieron recomendación favorable, representando un 19,4% del total de los trámites con resultado. La CONEAU emitió 48 resoluciones desfavorables, es decir que en estos casos recomendó al Ministerio no autorizar la creación de la institución universitaria a partir del análisis del proyecto presentado. En otras ocasiones, el proyecto presentado no cumple con los requisitos para ser evaluado y es devuelto al Ministerio, o las entidades solicitantes, al conocer los avances en la evaluación, “retiran la solicitud” y no prosiguen con el trámite.
Profundizando esta línea de análisis y agregando la dimensión comparativa, resulta importante contrastar dos momentos históricos: por un lado, la segunda ola de creación de 22 nuevas universidades creadas en Argentina que se da entre 1989 y 1995, y, por otro lado, la creación de nuevas instituciones privadas en los más de veintisiete años desde la creación de la CONEAU.
En el primer período de siete años se crean 22 universidades privadas, significando más de tres nuevas universidades por año. En el segundo período a comparar, que se inicia en 1996 y recorre hasta la actualidad, se han creado 27 nuevas universidades privadas, representando una autorización por año1
Como puede observarse, esta forma que ha asumido la evolución de la educación universitaria privada en nuestro país se vincula con el nuevo marco regulatorio que introdujo la Ley de Educación Superior, que establece un criterio de evaluación de la calidad para la autorización de nuevas universidades privadas. Esta labor de la CONEAU ha tenido un efecto regulador en el sistema, que ha prevenido la creación de instituciones que no cumplen con los mínimos de calidad para funcionar como instituciones universitarias. Así, la evaluación de la CONEAU da garantía pública de la calidad académica y de la viabilidad de las nuevas instituciones privadas.
La perspectiva latinoamericana
Especialmente en América Latina, cada país ha ido construyendo su propio sistema de evaluación y acreditación acorde a su propia lógica: su historia, sus tradiciones, su sistema de educación superior y sus leyes vigentes. Esto ha generado una variedad de experiencias nacionales en materia de evaluación y acreditación.
Más allá de esta diversidad latinoamericana, todos los países cuentan con algún mecanismo para otorgar licenciamientos a nuevas instituciones universitarias privadas. En algunos sistemas, la evaluación ex ante -aquella que permite evaluar la viabilidad de la institución antes de su puesta en funcionamiento-, se encuentra entre las funciones de la agencia que interviene en el proceso de autorizar y dar licenciamiento a estas nuevas instituciones. Entre estos países se puede mencionar a CONEAU en Argentina, INEP en Brasil, CONACES en Colombia, CONEAUPA en Panamá y ANEAES en Paraguay. Esto no implica que estas agencias tengan la última palabra ya que las decisiones finalmente corresponden a alguna instancia estatal, pero sí es la agencia la que analiza su calidad y viabilidad.
En otros sistemas, son instancias del poder ejecutivo o los parlamentos las que deciden sobre la autorización de una nueva institución de educación superior privada, sin intervenir la agencia o alguna instancia del sistema de aseguramiento de la calidad en el proceso de evaluar las condiciones que debe cumplir un proyecto para ser autorizado. Esta característica va a imprimir connotaciones diferentes a las formas de regulación que adoptan los sistemas de aseguramiento a partir de esta dimensión de la evaluación institucional ex ante. En este grupo podemos mencionar como ejemplo a Bolivia, Chile y Costa Rica, entre otros. También encontramos países como Perú y Ecuador, que luego de un período de expansión del sistema privado en el que no existían instancias de evaluación de la calidad ex ante, han tenido que implementar luego procesos de acreditación institucional que concluyeron con el cierre de instituciones que no cumplían con los niveles de calidad requeridos, ante la evidencia de un sistema que se había expandido sin mecanismos de evaluación para dar garantía pública de la calidad que debe asumir una institución universitaria.
Así, en algunos países se trata de evaluaciones más orientadas a la verificación de condiciones para su funcionamiento mientras que en otros se trata de procesos evaluativos más complejos orientados a la garantía de la calidad. En países como Argentina, la expansión del sistema privado a partir de la evaluación de la viabilidad y consistencia del proyecto para crear una nueva institución universitaria desde la creación de la agencia, dio lugar a una expansión regulada de este sector, con nuevas instituciones universitarias que cumplen con los niveles establecidos para dar garantía de su calidad.
Conclusión
Resulta difícil imaginar un escenario de sistema de educación superior en Argentina si la CONEAU no hubiese ejercido la función de evaluar los proyectos de nuevas instituciones privadas con este enfoque orientado a regular garantizando viabilidad, sustentabilidad y calidad. La consistencia y la coherencia en el ejercicio de esta evaluación ex-ante de parte de CONEAU en sus veintisiete años de existencia y funcionamiento, la han convertido en una agencia consolidada y aceptada por la mayoría de los actores que intervienen en la gestión de la educación superior en nuestro país.
Delimitando el rol de la CONEAU a las universidades privadas, la agencia ha contribuido a generar y consolidar un subsistema valorado y reconocido no solamente a nivel nacional, sino también a nivel regional y global. Sin dudas el universo de universidades privadas puede ser heterogéneo a su interior, con universidades con más o menos historia, o con más o menos tradición en alguna área disciplinar; pero es ampliamente apreciado que todas ellas cumplen con las garantías de calidad necesarias para que los estudiantes, los principales beneficiarios de estos niveles de calidad, puedan formarse en instituciones sólidas y académicamente respetadas.
¿Podemos imaginar un país con cientos de universidades privadas? ¿Todas ellas contarían con los mínimos de calidad para cumplir con sus funciones universitarias? Es probable que no, y que de esta forma el análisis permita concluir que la CONEAU resulta un engranaje indispensable como parte de una política pública para la consolidación de un sistema de educación universitaria de calidad en cada una de sus instituciones y para cada uno de sus estudiantes.
NOTA
Como ya se ha señalado, la CONEAU emitió 28 resoluciones con recomendación favorable para autorizar la creación de nuevas instituciones universitarias privadas; aquí se menciona que han sido creadas 27 instituciones, ya que a septiembre de 2022 un proyecto que ha obtenido informe favorable de la CONEAU en noviembre de 2021, no cuenta aún con Decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que es el que otorga la autorización provisoria, previo informe favorable de la CONEAU.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CONEAU – Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (2017). Creación de instituciones universitarias privadas: la labor de la CONEAU 1996-2016. Documentos institucionales de la CONEAU, Buenos Aires.
CONEAU – Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (2021). Informe estadístico sobre los procesos de Evaluación y Acreditación universitaria.
Mignone. E. (1988). Política y universidad: el Estado legislador. Buenos Aires: Lugar Editorial.
Ministerio de Educación, Secretaría de Políticas Universitarias, Departamento de información Universitaria (2022). Síntesis de información Estadísticas Universitarias 2020-2021.
Strah. M. (2018). Creación de universidades nacionales (2007-2015): reconfiguración del sistema de educación superior argentino. Question/Cuestión, 1(60).
Strah, M. (2020). Los sistemas nacionales de aseguramiento de la calidad de la Educación Superior en Iberoamérica. Buenos Aires: CONEAU-Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, OEI-Organización de Estados Iberoamericanos.