Warning: Undefined variable $tag in /home/pensar/public_html/wp-content/plugins/pensamientouniversitario/pensamientouniversitario.php on line 57
Agenda universitaria en México: novedades y rutinas
Adrián Acosta Silva
Profesor-investigador en el Instituto de Investigaciones en Políticas Públicas y Gobierno del CUCEA-Universidad de Guadalajara, México.
Ninguna política pública surge en el vacío histórico o institucional. Siempre existen ideas, arreglos institucionales y actores interesados en la promoción y búsqueda de resultados esperados en los campos específicos de la acción pública, que generan a lo largo del tiempo hábitos, rutinas y “sistemas de creencias” que determinan, influyen o condicionan los comportamientos institucionales. En otras palabras, la acción pública puede ser conceptualizada como resultado de la implementación de un “régimen de políticas” que produce o acumula experiencias, legados, rutinas de negociación, actores relevantes y agendas que configuran un orden institucional más o menos estable.
La educación universitaria mexicana contemporánea es un buen ejemplo de esa perspectiva analítica. Luego de distintas administraciones gubernamentales federales marcadas por la alternancia política (2000-2018), la educación superior es un territorio inevitablemente marcado por las huellas de las políticas públicas que se han instrumentado a lo largo del siglo XXI. Durante tres sexenios dominados por oficialismos distintos (2000-2012, PAN, y 2012-2018, PRI), ese territorio fue conquistado por la irrupción de una nueva fuerza política (el Movimiento de Regeneración Nacional, MORENA) que en 2018 ganó abrumadoramente las elecciones federales, proponiendo una ruptura radical con el pasado neoliberal -o “neoporfirista”, como suele denominar el nuevo oficialismo a ese pasado reciente-, colocando en el centro de su retórica y acción como gobierno la propuesta de una “transformación histórica” del país, denominada la “Cuarta Transformación Nacional” (4T), que incluye un nuevo modelo de políticas para la educación superior.
La narrativa rupturista constituye el centro simbólico del lopezobradorismo, el movimiento político organizado en torno al actual presidente (Andrés Manuel López Obrador, 2018-2024) y que se expresa en el oficialismo dominado por su partido, que construyó una mayoría relativa tanto en la cámara de diputados como en la de senadores, terminando con la etapa de los “gobiernos divididos” que caracterizó a los primeros gobiernos de la alternancia política. A 18 meses de su toma de posesión, el nuevo gobierno nacional ha impulsado algunos cambios normativos y organizacionales en la educación superior universitaria, pero también ha mantenido las rutinas e inercias asociadas a las políticas del pasado reciente. Esa combinación de intenciones de cambio e inercias institucionales son el efecto de una agenda política que obedece a un “sistema de creencias” amorfo, que dificulta identificar el ideario oficialista en educación universitaria, cuál es su origen y cómo se articula regionalmente con otras experiencias latinoamericanas contemporáneas.
Agenda y régimen de políticas
La agenda universitaria del largo ciclo anterior (1989-2018) estuvo marcada por dos ejes comunes: la evaluación de la calidad y el financiamiento público condicionado, diferencial y competitivo. Varios programas federales se instrumentaron a lo largo del tiempo, influyendo en el comportamiento institucional de las 9 universidades públicas federales y 34 estatales que constituyen el núcleo organizativo, académico y científico del sistema nacional de educación superior en México.
Ese ciclo generó una estructura de incentivos y restricciones que explica las lógicas institucionales del funcionamiento de las universidades públicas. Internacionalización, acreditación y aseguramiento de la calidad, rendición de cuentas, evaluación del desempeño institucional, reforma del gobierno universitario, fueron los temas centrales de las agendas universitarias. La búsqueda y construcción de indicadores de calidad se convirtió en el centro de acción de los gobiernos universitarios, indicadores que permitieran acceder a mayores recursos públicos a través de las bolsas de financiamiento federal extraordinario diseñadas para estimular cambios en los comportamientos de las universidades públicas.
Se construyó así una suerte de “épica de los indicadores” como narrativa dominante de las políticas universitarias (Acosta, 2019). Como relato y práctica institucional, esa épica sustituyó a la “épica autonómica” que dominó el comportamiento universitario desde la reforma de Córdoba de 1918 y la primera autonomía de la UNAM en 1929 hasta finales de los años ochenta, para luego transitar por la “épica de la modernización” surgida desde los años noventa impulsada por los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y de Ernesto Zedillo (1994-2000), los últimos gobiernos del PRI durante el siglo XX. Estas épicas fueron traducidas como “regímenes de políticas” dirigidos a construir el prestigio, la reputación y la legitimidad institucional de las universidades públicas frente a los diversos gobiernos nacionales y, de manera secundaria, frente a sus propias comunidades universitarias. Una suerte de legitimidad bifronte, siempre en tensión, fue el resultado de las épicas y agendas de políticas experimentadas a lo largo de los últimos treinta años en México.
El origen de esas agendas del pasado reciente tuvo un claro componente internacional, derivado de recomendaciones de organismos internacionales (Banco Mundial, UNESCO, OECD), la experiencia del “Estado evaluador” europeo, y la “americanización” de la educación superior, es decir, la experiencia de las grandes universidades de investigación de la costa este de los Estado Unidos como referentes del cambio universitario mexicano. Pero también existió un componente nacional, local, que tiene que ver con la crisis del financiamiento público a las universidades en los años ochenta (la “década perdida”), los conflictos políticos de los años noventa (procesos de reforma institucional en varias universidades públicas tanto federales como estatales), y los cambios en los patrones o estilos de conducción política tanto de las políticas públicas como de los gobiernos universitarios durante las dos primeras décadas del siglo XXI.
El régimen de políticas surgido de este ciclo largo combinó la interacción de ideas (calidad, evaluación), los arreglos institucionales (financiamiento, gobernanza, acreditación de las cualificaciones) y los actores interesados (Gobierno federal, ANUIES, rectores universitarios, organismos acreditadores), instrumentado diversos programas federales en la gestión de las universidades públicas. El nuevo oficialismo ha definido a ese ciclo de políticas como “neoliberal”, al que identifica como la causa fundamental de los problemas de cobertura, eficiencia y eficacia social de las universidades. En su lugar, propuso un cambio sustancial en el perfil, contenido y orientación de las políticas hacia la educación superior, es decir, la construcción de un nuevo régimen de políticas basado en ideas, arreglos y actores distintos a los dominantes durante casi tres décadas.
El diagnóstico y las propuestas
En el contexto de las elecciones presidenciales de 2018, la organización que concentra la representación de más de 200 universidades e instituciones de educación superior (la ANUIES), elaboró un diagnóstico y una propuesta de agenda para los diversos candidatos y partidos políticos que se disputaron la elección, incluyendo a MORENA y su candidato presidencial, AMLO. Esa agenda identificó cinco temas estratégicos como parte del impulso a políticas de cambio institucional en la educación terciaria mexicana: “gobernanza sistémica”, “cobertura con calidad y equidad”, “mejora de la calidad”, “responsabilidad social”, “certeza jurídica y presupuestal” (ANUIES, 2018). Ell no obstante, las propuestas de ANUIES no fueron tomadas en cuenta en las políticas del nuevo gobierno federal.
En contraste, para el nuevo oficialismo las políticas “neoliberales” fueron parte del mismo modelo, y llevaron a la “pérdida de la gratuidad de la educación superior” (…), “se sometió a las universidades públicas a un acoso presupuestal sin precedentes” (…) y “se excluyó a miles de jóvenes en las universidades” (…). En los hechos, “ello no sólo privó al país de un número incalculable de graduados, sino que agravó el auge de la delincuencia y las conductas antisociales…” (PND, 2019, p.50).
Bajo este diagnóstico básico, la agenda del oficialismo definió dos instrumentos centrales para transformar la educación superior: el programa “Jóvenes escribiendo el futuro” (JEF), dirigido a estudiantes universitarios mayores de 18 y menores de 29 años de edad inscritos en instituciones públicas, y el programa “Universidades para el Bienestar Benito Juárez García” (UBBJG), iniciado en marzo de 2019, y que contempla la apertura de 100 escuelas ubicadas en 31 de los 32 estados del país, para alcanzar a una población de 32 mil estudiantes para el año 2024, todos de tiempo completo, ubicados en zonas de alta marginalidad, que ingresan sin examen de admisión y reciben a lo largo de su formación una beca mensual equivalente a 100 dólares americanos.
En un sistema configurado por 3760 instituciones de educación superior (públicas y privadas, universitarias y no universitarias), en las que estudian poco más de 4.5 millones de estudiantes y laboran 414 mil profesores (de los cuales solo una cuarta parte son de tiempo completo), las definiciones políticas y de políticas universitarias son clave para comprender cuál es la lógica institucional que propone el nuevo oficialismo. Siendo un sector heterogéneo, diverso y extraordinariamente complejo, la experiencia acumulada de las políticas anteriores muestra un sector sobre-regulado por las políticas gubernamentales federales (el sector público dominado por las universidades federales y estatales, y los institutos tecnológicos federales), y un sector claramente sub-regulado (las universidades privadas).
En esas circunstancias, las becas para estudiantes y la creación de un nuevo sector de universidades públicas constituyen las apuestas centrales del gobierno lopezobradorista. Ello, no obstante, no son propuestas completamente nuevas. En el pasado reciente, ya existía un sistema federalizado de becas (Programa Nacional de Becas, PRONABES, fundado durante el período del foxismo -2000 a 2006-, y que sobrevivió con algunos ajustes hasta 2018), y la creación de un conjunto de universidades públicas e institutos tecnológicos (Universidades Interculturales, Universidades Públicas Estatales de Apoyo Solidario, Tecnológico Nacional de México) que fueron creados, apoyados o expandidos durante los sexenios 2006-2012 y 2012-2018. Para el resto de las instituciones y establecimientos públicos y para el sector privado, las reglas (las políticas) caminan por el mismo rumbo de los gobiernos pasados: diferenciación de programas de financiamiento ordinario y extraordinario para el sector público, y sub-regulación para las IES del sector privado como una forma de alentar su expansión nacional.
¿Cuál es el origen de esas ideas? El “sistema de creencias” del oficialismo hacia este sector parte de un principio no declarado de desconfianza hacia las universidades públicas tanto federales como estatales, y sus capacidades de transformación, un principio que, paradójicamente, lo une a las políticas modernizadoras y evaluadoras de los gobiernos que le antecedieron. Bajo la retórica de la 4T y de la “austeridad republicana” que aplica el nuevo gobierno, el regreso del hiper-presidencialismo significa un proceso de centralización de decisiones y recursos en el ejecutivo federal, que se traduce en un virtual estancamiento del financiamiento federal a las universidades, pero en un apoyo financiero importante a las Universidades del Bienestar, que ascendió a un presupuesto de mil millones de pesos durante 2019.
Otra creencia importante del oficialismo es que las universidades públicas tradicionales no aportan resultados significativos a la disminución de los índices de desigualdad, inequidad y pobreza de la mayor parte de la población, debido, en parte, a las políticas de calidad que impiden el acceso a los sectores menos favorecidos de los jóvenes con bajos niveles de capital social. A pesar de las evidencias en contra, esa creencia explica en parte el profundo prejuicio del oficialismo hacia el sector público universitario tradicional.
Estas creencias permiten identificar las ideas generales de la “excelencia”, la “obligatoriedad” y la “gratuidad” como parte del ideario lopezobradorista en educación superior. Los arreglos institucionales suponen una pérdida relativa de las autonomías universitarias tradicionales, privilegiando la heteronomía de las UBBJG y los Institutos y Universidades Tecnológicas. Los actores fundamentales son el gobierno federal, los directivos y los rectores universitarios. Estos elementos configuran la promesa de construir un nuevo régimen de políticas.
La gran paradoja es que a pesar de la retórica del cambio de las políticas, lo que se observa empíricamente es una fuerte continuidad de los instrumentos de las políticas que descansan en una clara lógica de incentivos y restricciones al comportamiento de las universidades. Es una paradoja clásica: los llamados al cambio se traducen en instrumentos orientados a la consolidación de comportamientos conservadores.
Hoy, se pueden identificar 10 programas específicos distintos a los JEF y UBBJG, que organizan la acción federal hacia la educación superior, concentrados en la Dirección General de Educación Superior Universitaria (DGESU) de la Secretaría de Educación Pública (SEP). La mayor parte de ellos son tradicionales: Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educación Superior (PADES), Programa para el Desarrollo Profesional Docente para el tipo superior (PRODEP), Programa de Carrera Docente en Universidades Públicas Estatales (U-040), Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales. La única novedad es el Programa de Fortalecimiento a la Excelencia Educativa (PROFEXCE), que se basa en 4 “ejes de acción”: “compromiso social de las IES”, “cobertura con equidad”, “gobernanza del sistema de educación superior”, y “financiamiento de la educación superior” (DGESU, 2020).
¿Hay articulación con una agenda regional o internacional? No hay hasta el momento ningún elemento para afirmar que la agenda del lopezobradorismo mexicano tenga relación con las agendas internacionales o regionales que se han impulsado desde diversos organismos o instituciones. Las ideas, acciones y retórica de la política educativa universitaria del oficialismo se alejan de los temas impulsados por organismos como la OECD o la UNESCO, o son relativamente indiferentes a los que se discuten en América Latina como el MERCOSUR o UNASUR. Ello obedece al retorno de una suerte de neo-nacionalismo gubernamental que desconfía de los “gatos muertos” de la modernización, la globalización e internacionalización de la educación superior, de las ilusiones de las “universidades de clase mundial”, o de la cooperación regional como mecanismo de mejora de la igualdad, justicia o equidad en el acceso a la educación superior.
Son notables estas ausencias en términos de la política pública nacional que se perfila ahora y en los próximos años en México. Ello, no obstante, buena parte de las universidades públicas federales y estatales mantienen intercambios y comparten agendas con otras universidades, regiones y organismos internacionales, individualmente o a través de organizaciones como ANUIES o la UDUAL. Esa tensión entre los intereses “nacionalistas” de la política educativa universitaria y los intereses “internacionalistas” que mantienen las universidades públicas o que impulsan organismos como la UNESCO a raíz de un largo proceso que ha culminado recientemente con la “Convención Mundial sobre el Reconocimiento a las Cualificaciones relativas a la Educación Superior” (Rodríguez, 2020), forma parte de la compleja configuración de un régimen de políticas que mantiene más continuidades prácticas que rupturas teóricas con los ciclos de políticas de los gobiernos anteriores.
Referencias
Acosta Silva, A. (2019). La épica de los indicadores. En L. Lomelí Vanegas y R. Escalante Semerena (Coord.), Autonomías bajo acecho (83-97). Siglo XXI Editores.
ANUIES (2018). Visión y acción 2030. Propuesta de la ANUIES para mejorar la educación superior en México. México.
https://visionyaccion2030.anuies.mx/Vision_accion2030.pdf
May, Peter J. (2018). Reconsiderando los fracasos en la implementación: la perspectiva de los regímenes de políticas públicas. En M. del C. Pardo; I. Mauricio; L. Dussauge y G. M. Cejudo (Eds.), Implementación de políticas públicas. Una antología (283-318). CIDE.
Poder Ejecutivo Federal (2019). Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, México.
https://www.planeacion.sep.gob.mx/Doc/PND.pdf (consultado el 09/06/2020)
Rodríguez, R. (2020). El gran acuerdo sobre internacionalización. Campus-Milenio, 18/06/2020, México.
https://www.campusmilenio.mx/notasd/854roberto.html
SEP/Dirección General de Educación Superior Universitaria (DGSU) (2020). Programas de Educación Superior, México.