Antonio Camou
IdIHCS-FAHCE (UNLP-CONICET) y UdeSA
La Ley de Educación Superior (LES), promulgada el 7 de agosto de 1995, durante la presidencia de Carlos S. Menem, ha cumplido ya poco más de un cuarto de siglo. Probablemente es una de las normas que más controversias, conflictos y resistencias ha desatado desde la recuperación democrática hasta hoy. Un abigarrado compendio de críticas académicas, rechazos políticos e impugnaciones judiciales, junto a una larga cadena de marchas, pintadas, protestas, sentadas o ruidosas tomas de edificios, nos eximen de mayores y ociosos comentarios. No menos vano es recordar que casi todos los gobiernos posteriores (incluso el actual) prometieron -en algún momento- reemplazarla por otra norma superadora, pero llegaron al final de sus respectivos mandatos sin haber sabido, querido o podido modificarla. De este modo, con excepción de la remota y venerable Ley Avellaneda, la LES es el marco normativo universitario que más ha durado en un país donde el quiebre institucional o la inestabilidad de reglas, estructuras organizacionales o políticas públicas son moneda corriente. Razonar esta llamativa paradoja es el eje vertebrador del dossier central de este nuevo número de Pensamiento Universitario, en el que colaboran los y las integrantes del Consejo Asesor de la revista, con afán de contribuir -desde posiciones plurales- a un enriquecedor debate público sobre el marco normativo más propicio para la educación superior en nuestro país.
En diálogo con este foco de discusión, un conjunto de destacadas contribuciones abre un abanico de reflexiones que amplían el horizonte de problemas y desafíos que enfrentan nuestras universidades en la actualidad. Es el caso de los artículos firmados por un conjunto de reconocidos colegas, a quienes les agradecemos especialmente su participación en la revista: Fabio Erreguerena, Anny Ocoró Loango, Lelia Schewe, Pablo Daniel Vain y Rafael Blanco; y en el mismo sentido cabe nuestro reconocimiento–en la sección de entrevistas y conferencias- a los aportes de Bernard Charlot y Vicent Tinto. Como es habitual en las páginas de Pensamiento, un lugar igualmente destacado lo ocupan las lecturas críticas ensayadas por J. Andrés Echeverry-Mejía, Ángel Japón Gualán, Marcela Mollis y Judith Naidorf sobre un grupo de importantes libros recientes, escritos por Adrián Acosta Silva, Boaventura de Sousa Santos, Hélgio Trindade, Heather Eggins, Anna Smolentseva y Hans de Wit. En el mismo plano cabe resaltar la reseña de Leticia Muñiz Terra sobre la serie “La Directora”, que a través de los avatares de una académica de origen asiático, que se hace cargo de dirigir un Departamento de Literatura Inglesa en la ficticia universidad norteamericana de Pembroke, nos permite abordar un conjunto de temas – viejos algunos, nuevos otros- que recorren los claustros universitarios de varios continentes: desde el rol de las mujeres en añejas estructuras patriarcales hasta la brecha generacional que separa estudiantes y docentes, pasando por los alcances de la llamada “cultura de la cancelación”.
Un lugar especial ocupan dos tipos de aportes que vale la pena subrayar: por un lado, sendas notas in memoriam referidas a los recientes fallecimientos de Alcira Argumedo (1940-2021), a cargo de Ana Blanco, Evangelina Caravanas y Maria Soledad Sánchez, y de Juan Carlos Del Bello (1951-2021), escrita por Daniel Toribio; por otro, la reedición de una casi inhallable entrevista realizada a Pedro Krotsch en el año 2006, en medio del conflicto institucional que impidió por varios meses elegir al Rector de la Universidad de Buenos Aires, aparecida en el diario cordobés La Voz del Interior. En una especie de “constelación” benjaminiana –o de laberinto borgeano que “traza la imagen” del propio rostro del caminante- las trayectorias vitales, académicas y políticas de Alcira, de Juan Carlos y de Pedro, constituyen diferentes maneras de asumir en nuestro país un compromiso político con los intrincados problemas del Estado, del conocimiento crítico y de la universidad, a los que de un modo u otro nos reenvían las diferentes contribuciones del presente número.
Ciertamente, es imposible hacer justicia -en las apretadas notas de esta presentación-, a la riqueza de ideas, reflexiones y propuestas contenidas en las páginas que van a leerse. Por eso preferimos limitarnos a destacar tres ejes que pueden identificarse al espigar los textos que conforman el dossier central de Pensamiento.
En primer lugar, como lo señalan agudamente las distintas contribuciones, la diferencia entre el contexto histórico en que emergió la LES y la situación actual no podría ser más marcada. Y esto es así no sólo por la irrupción de nuevas cuestiones en la agenda de la educación superior, por la transformación de las fuerzas partidarias que compiten en el escenario democrático, o por las mutaciones del “clima de época”, sino también por la alteración de las posiciones, restricciones y oportunidades de los actores del campo a raíz de los efectos de la propia normativa. En tal sentido, la combinación a mediados de los años ’90 de un liderazgo estatal claro y potente en esta materia, el acceso a abundante financiamiento –tanto propio como internacional- y la necesidad de una estructura normativa que ordenara derechos y obligaciones, abrieron una “ventana de oportunidad”, al decir de la clásica metáfora de John Kingdom, que permitió avanzar en el proceso legislativo que desembocaría en la LES, más allá de conflictos y resistencias.
En segundo lugar, como bien recalcan varios aportes, la LES se acomodó un poco a la realidad, pero también la realidad se acomodó un poco a la LES. Y en este punto el análisis de políticas públicas nos recuerda siempre una lección que por dura experiencia conocen –entre otros- policías o maleantes: “una cosa es que te tiren un tiro y otra muy distinta es que te peguen un balazo”. Lo primero hace referencia a aquello que la autoridad enuncia en un discurso, escribe en un considerando, plasma en una ley o autoriza en una planilla de gastos (problemas de diseño); lo segundo es el plomo que efectivamente entra en el cuerpo del problema que queremos resolver: disminuir el embarazo adolescente, mejorar la calidad de la enseñanza o aumentar la cobertura y el ritmo de una campaña de vacunación (problemas de implementación). Al final del día, el programa social o la ley “real” no es la bala que salió de la boca presidencial o el papel impreso del Boletín Oficial, sino el dispositivo causal concreto que impacta –para bien o para mal- en la vida de los actores, cambiando una práctica, transformando un proceso, modificando una situación o dejando todo como está. De este modo, ese amplio y diversificado espectro de posibilidades nos obliga a prestar atención a los múltiples “juegos de ensamblaje” –como señalara oportunamente Eugene Bardach- a la hora de comprender adopciones, adaptaciones o resistencias que diferentes actores e instituciones del campo de la educación superior han ido estableciendo con la LES a través del tiempo. El punto es central porque –a diferencia de otros ámbitos de política pública- la tensión vertebradora específica del campo universitario es la relación entre regulación y autonomía, y es al interior de esa tensión donde se ubican convergencias y divergencias que son constitutivas de identidades políticas, matrices culturales, liderazgos académicos o proyectos plurales en disputa.
En tercer lugar, estas consideraciones nos llevan a un último asunto clave que queremos mencionar. La nueva “configuración universitaria” que se ha venido forjando a partir de la LES ha redistribuido posiciones, intereses, preferencias y recursos entre todos los actores del campo universitario, y con ello ha redefinido los beneficios y los costos de alterar el mapa normativo. Como es sabido, para un enfoque de elección racional, un juego estratégico se encuentra en “equilibrio” cuando, dadas las capacidades de intervención de los diferentes actores (habilidades y recursos disponibles: materiales, políticos, simbólicos, etc.) y el cuadro general de arreglos institucionales vigente, ningún actor encuentra ventajoso invertir recursos estratégicos (tiempo, dinero, esfuerzos de coordinación, etc.) para reestructurar dichos arreglos. Sin duda, esta situación no implica que los y las participantes estén satisfechos con el cuadro contractual imperante, ni que exista una coalición que deliberadamente promueva el statu quo, sino que el balance de costos y beneficios orientado a transformar las reglas del juego no se considera conveniente en un número significativo de casos. El cambio institucional implicará entonces –de acuerdo con el clásico análisis de Douglass C. North- la construcción de nuevas coaliciones de actores unidos, entre otros lazos, por la percepción común de que un cambio en las reglas vigentes comportaría una mejora efectiva para sus propios intereses y posiciones
Ahora bien, esta consideración general sobre los costos implicados en todo proceso de cambio de reglas puede ser enriquecida por el inspirador análisis de George Tsebelis en torno al “jugador de veto”. De acuerdo con esta mirada, en aquellas arenas institucionales donde se combinan: a) un alto número de jugadores de veto, es decir, actores individuales o colectivos cuyo acuerdo se requiere para llevar a cabo un cambio en torno a una cuestión de políticas; b) la incongruencia o disparidad de posiciones políticas entre esos actores es también alta; y c) la cohesión interna de dicho actores –al menos de aquellos con mayor capacidad de maniobra- es significativa; entonces el modelo predice que la probabilidad de que se modifique el statu quo es muy baja.
En este marco de interpretación, el campo de políticas universitarias (y en buena medida esto se repite al considerar desafíos de gestión al interior de muchas instituciones de educación superior, particularmente en el caso de las “grandes” universidades) parece acomodarse demasiado bien a esa lógica de acción, donde conviven múltiples actores con capacidad de bloquear las iniciativas de los otros, pero sin los suficientes recursos (materiales o simbólicos) para definir una orientación de recambio. De acuerdo con este enfoque, el statu quo en un campo de políticas de este tipo no es necesariamente un “objetivo” perseguido por los actores, sino un “resultado” de una interacción conflictiva donde se contraponen intereses, estrategias y vetos cruzados. 1
En resumen, la LES “original”, juzgada como extremadamente “regulacionista” en sus inicios, hoy constituye una LES más aceptada y “modificada por su uso” (a lo que se le agrega alguna puntual modificación de iure), que otorga un significativo margen de maniobra para las instituciones y sus actores. Por tanto, las posiciones en torno a una redefinición de las relaciones entre regulación y autonomía en un nuevo plexo normativo admiten un muy amplio espectro de posiciones –desde la resistencia activa hasta las diversas adhesiones pragmáticas, pasando por un variopinto espectro de discursos de ocasión- que permiten comprender las grandes dificultades y/o los escasos entusiasmos efectivos que concita por el momento su eventual modificación. Tal vez, haya que pensar que sólo una muy fuerte voluntad política o un cambio originado por una situación crítica, que alterara el estado de las relaciones del campo universitario, podría abrir una nueva “ventana de oportunidad” para habilitar la transformación de la ley vigente.
Ante este panorama, parece oportuno volver por un momento a aquella lejana entrevista, realizada hace una década y media, en la que Pedro Krotsch decía lo siguiente:
Cuando hablamos en la universidad estamos todos sometidos a la hegemonía de un discurso defensivo, corporativo, incapaz, que no tiene propuesta de cambio radical. Pero la pregunta es, cómo cambiar consensos que están anclados no solo en el pasado, sino en una actitud defensiva, inmovilista, que funciona sobre la base de la estigmatización, con incapacidad para construir lógicas comunicacionales.
A partir del diálogo respetuoso y del reconocimiento de las diferencias, de la investigación académica y del compromiso político plural, este nuevo número de Pensamiento Universitario toma el guante de ese desafío para (re)pensar el camino que nos trajo hasta aquí, así como para considerar –con un realismo atento a la complejidad de los problemas- posibles sendas de cambio para construir otro futuro.
La Plata, 17 de noviembre de 2021.
NOTAS
1 He aplicado este modelo de análisis al caso de la LES en mi contribución al libro compilado por Mónica Marquina, La universidad: entre la autonomía y la planificación. Tres ensayos en diálogo, Buenos Aires, UNGS / IEC-CONADU, 2014. Para ilustrar el punto con otros ejemplos recientes, es fácilmente reconocible el papel dinamizador que han tenido distintas “coaliciones promotoras” en la sanción de ciertas leyes (salud mental, matrimonio igualitario, aborto, etc.); pero a nuestro juicio, en el campo de la educación superior el juego de cambiar la LES tiene una estructura diferente: se parece más al problema de modificar la “coparticipación federal” o el “sistema tributario”.