Roberto Follari
Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo)
Dos cuestiones previas a la singularidad de las referencias a la evaluación, si se piensa en torno de una nueva Ley de educación superior o una ley universitaria (yo prefiero la segunda opción, en orden a la diferencia de jurisdicción gestional y de tradición académica entre universidades e institutos). Lo primero: la LES en vigencia, núm.24521, sancionada a mediados de 1995, es ampliamente perfectible pero no extremadamente problemática. Fue establecida en tiempos neoliberales pero el equipo que la promovió, si bien compatible con el menemismo, contenía algunos actores de cultura progresista, y resultó una versión “soft” de la modernización tecnocrática que a nivel internacional se impulsaba por entonces. Lo segundo, es que lo malo conocido a veces puede sostenerse, si lo bueno por conocer no está garantizado: no sólo con un mejor proyecto, sino con la mayoría parlamentaria necesaria para su aprobación. De lo contrario, los compromisos por atender en el debate y la votación, podrían conducirnos a una nueva situación que empeorara la presente.
Dicho muy sumariamente lo anterior, pasemos a consideraciones sobre la cuestión evaluación por sí misma.
1.Sobre el organismo de evaluación
El organismo para la evaluación debiera quedar limitado a la CONEAU, quitando la opción de evaluadoras privadas que se consagra en los artículos 44 y 45 de la ley en curso. Es verdad que tales evaluadoras privadas nunca funcionaron en este cuarto de siglo de vigencia de la ley, pero aun así valdría la pena cerrar esa fisura legal que deja posibilidad a entes no estatales para evaluar acciones del Estado, donde además la viabilidad del negocio pone dudas sobre la transparencia procedimental imprescindible.
La composición del directorio de CONEAU podría revisarse, pero en verdad se ha mostrado eficaz, y no ha dado lugar a mayores conflictos: con espacios para el Ejecutivo, las cámaras legislativas, el CIN y el CRUP, quizá la vetusta Academia Nacional de Educación –un solo miembro entre doce- merezca una observación fuerte en cuanto a su representatividad y pertinencia.
La apelación a pares evaluadores ha resultado en general satisfactoria, si bien la baja en los honorarios habida por la multiplicación de funciones de CONEAU en relación con las más escasas que tuviera inicialmente (sobre todo por multiplicación de los posgrados y evaluación de diversas carreras de grado) llevó a una cierta disminución del nivel promedio del personal que acepta las convocatorias. Esto parece inevitable mientras la Comisión tenga tantas instituciones y carreras por atender.
Un paso que podría mejorar el funcionamiento de CONEAU sería su descentralización, con al menos dos sedes instaladas en provincias (una para el Norte y Centro/Norte, otra para Centro/Sur y Sur del país). El desenfoque en la evaluación de carreras -más que en el de universidades completas, que deben visitarse más intensamente- ha sido a veces frontal. Desde enviar pares a una región o provincia a evaluar carreras de cuya temática son por completo ajenos (por ej., “que evalúen de una vez cuatro carreras en Mendoza”, que fue ciertamente un caso), a proponer soluciones imposibles (carreras de posgrado en provincia, en algunos rubros si tienen docentes de la propia institución, estos no tienen título o antecedentes suficientes; si se busca profesores con titulación y antecedentes, ellos no son de la propia institución, con lo cual esas carreras salen siempre desfavorecidas).
Habría que discutir los términos de esa descentralización, para que no fuera una simple triplicación de organismos y funciones, y para que no se hiciera demasiado costosa. Pero sin dudas que la centralización en la CABA resulta inconveniente, y que éste es un punto decisivo sobre el que se deberá insistir.
Finalmente, se deberá garantizar que la relación de CONEAU con las universidades sea de ida y vuelta, con alguna forma de apelación que, en casos extremos, permita resolver acerca de decisiones de CONEAU por alguna instancia que no sea la CONEAU misma. Recuerdo cómo quedé estupefacto con la respuesta que en Mendoza un alto directivo de la Comisión dio ante un cuestionamiento fundado: “La CONEAU sabe lo que hace” (¿??). Quien pusiera en duda el atrevido aserto, corría el riesgo de su posterior desaprobación.
2.Evaluación de instituciones y de proyectos institucionales
CONEAU debiera dar obligado dictamen ante la propuesta de nuevas universidades estatales a fundarse en el país. A menudo estas no responden a planeamiento alguno, sino a acuerdos políticos y situaciones de toma y daca, que han anormalizado la oferta educativa (San Luis, provincia con el 1% de la población argentina, tiene tres universidades nacionales). Esa es una intervención decisiva a establecer, junto a otro dictamen –dado por pares evaluadores- a emitir desde la Secretaría de Políticas Universitarias.
En cuanto a la evaluación de las universidades nacionales, en general ha funcionado bien: logró el equilibrio entre exigir modificaciones deseables, y no proponerse como organismo sancionador a ser temido. Quizá pudiera revisarse con más acuciosidad si son cumplimentados los cambios sugeridos, luego de un tiempo de planteados: pero ello exigiría un aumento de personal y presupuesto difícilmente sostenible.
Dicho lo anterior, contrasta la situación de que se ha rechazado un alto porcentaje de los proyectos de nuevas instituciones –de carácter privado-, con el hecho de que no se conoce casos de universidades en funciones que hayan sido cerradas. No es que esto último resulte deseable, pero es raro que en más de 20 años no haya habido problemas como para justificar algún cierre: el episodio ecuatoriano fue muy conocido en tiempos de Rafael Correa, cuando alrededor de quince universidades privadas de bajo rendimiento y calidad fueron cerradas en apego a la ley tras registrar evaluaciones negativas, lo que dio lugar a un fuerte debate público. Aquí nunca se ha dado el caso, y se conocen universidades privadas que, quizá sin llegar a los extremos de las “universidades de garaje” de otros países latinoamericanos, son de condición muy limitada en lo académico. Se hace poco plausible suponer que siempre y en todas las ocasiones, ellas han atendido las observaciones y alcanzado luego los standards necesarios.
También parece conveniente que la ley autorice expresamente a que haya algún margen de análisis por CONEAU de las condiciones financieras de las universidades privadas, pues es obvio que esta cuestión no es del todo independiente de las condiciones propiamente académicas que CONEAU analiza, y la observancia que otros órganos del Estado obran acerca de los aspectos financieros, se hace sin referencia a tales índices académicos.
3.Evaluación de las carreras de grado y de posgrado
La evaluación de las carreras de posgrado ha resultado altamente útil y necesaria: en tanto en la Argentina el posgrado es pago –lo cual se ha asociado a un alto grado de desentendimiento presupuestal y gestional a su respecto que incluye, por ejemplo, que habitualmente los posgraduantes carezcan de “ciudadanía universitaria”, sin representación en órganos colegiados ni derecho a voto-, existe una fuerte posibilidad de que los posgrados operen como un negocio redituable para quien así se lo plantee, y que para ello se fragüe la calidad académica, a los fines de una ganancia garantizada por profesores amigos que estén dispuestos a parecidos comportamientos.
Estas anomalías han sido fuertemente recortadas por la evaluación de las carreras de posgrado: si hay carreras/negocio, en todo caso no podrán serlo en detrimento de lo académico. Sin embargo, en cuanto a evaluación de las carreras hay todavía bastante por corregir, aunque ello sea objeto más de reglamentaciones internas que de lo que se pueda plasmar en una ley.
Por una parte, lo engorroso de los puntos a llenar en las planillas de evaluación es ciertamente apocalíptico: la evaluación se convierte a menudo en una especie de tormento, llenando rubros y rubros, algunos de ellos por completo formales y abiertamente no cumplimentables. En este aspecto, urge una discusión de CONEAU con secretarios académicos y/o con técnicos del CIN a los fines de afinar y mejorar los criterios de análisis, que permitan salir de la supuesta superación de la incertidumbre por vía de la solicitud de datos a veces irrelevantes y/o de difícil acceso, donde la experticia de los universitarios se exige no para mejorar las carreras, sino para llenar los formularios.
Otro problema es la lentitud extrema con que CONEAU suele entregar sus informes –lo cual promueve serios problemas para el funcionamiento de los posgrados-, la cual no se corresponde con la rigidez de los plazos que CONEAU exige a las universidades. Es obvio que esto ocurre por el exceso de cuestiones a atender por la Comisión, pero de algún modo habrá que resolverlo, pues la morosidad suele resultar aguda e indeseable.
Ya en las carreras de grado (esas en que la predominancia de estudiantado femenino en número de 3 a 2 constituye un síntoma a analizar que hasta ahora pasa curiosamente desapercibido), debiera plantearse entre CONEAU y el CIN una especificación más precisa de los discutidos términos del art. 43, por el cual ciertas carreras deben ser reguladas por el Estado. La definición que allí se da es difusa, y en el primer momento la reacción de las universidades –por entonces con gran temor a la sanción estatal como efecto de las evaluaciones- consistió en defenderse con que apareciera el menor número de carreras posible. Con el tiempo, el criterio se invirtió: cuando CONEAU dejó de ser el “cuco” y se advirtió que carreras evaluadas podían exhibir una competitividad mayor ante la población, se dio el fenómeno inverso: todos querían ser evaluados, y casi ninguna carrera quedó afuera de la vaga definición de “comprometidas con el interés público”.
Es evidente que ciertas carreras como Medicina o Ingeniería entran en los cánones de lo necesario, pero muchas otras quedan en un amplio margen de ambigüedad. El peligro que se corre es que, si se asumen casi todas las carreras, tendríamos una escala monumental por evaluar, parecida al mapa borgeano que reproducía el territorio mapeado. El corolario de ello redunda en exceso de carga de actividades para CONEAU, llevando a retrasos procedimentales, bajas de honorarios y pérdida relativa de la calidad: de tal modo, es claro que el número de carreras de grado afectadas no debiera ser muy alto.
4.Dimensión regional e internacional de la evaluación
Una cuestión a analizar es el rol de los organismos supraprovinciales de planificación de la educación superior, para redefinir sus funciones. Es que tal planificación es escasa, según dijimos al referir al surgimiento de nuevas instituciones. Establecidas por la ley estas funciones con más precisión, habría que evaluar periódicamente a los CPRES en cuanto tales, así como a cada institución en relación a su propia territorialización, así como a su relación con las previsiones y equilibrios planteados por esos Consejos de planificación.
Los rankings de evaluación internacionales son poco confiables, en tanto, por ej., un aspecto tan favorable y decisivo como es la gratuidad de carreras de grado que sostiene la Argentina, podría ser puntuado sólo como “exceso de estudiantes por número de aulas” o “por número de profesores”, y en consecuencia ser negativamente considerado. Desde ese punto de vista, cada ranking no vale más que los criterios que lo organizan, los cuales a medida no están suficientemente explicitados, y menos aún justificados.
Aun así, queremos dejar una observación al respecto, que sirve mucho cuando desde universidades de zonas alejadas y con problemas, se reclama que “tienen que evaluarnos acorde a las específicas condiciones que tenemos”. Esto es así, sin dudas, pero no exime de advertir con crudeza el verdadero lugar en que se está, y las deficiencias y limitaciones que ello patentiza. De lo contrario, se corre el peligro de tener bajo nivel en determinadas funciones, y conformarse con que este “es óptimo para nuestras específicas condiciones”. Aún si ese fuera el caso (y que no se convirtiera en un pretexto, como puede suceder), hay que saber cuál es la condición comparativa con ciertos standards más generales; asumiendo todas las dificultades que ello conlleve, debemos sostener a la vez la doble calificación: una que evalúe atendiendo a nuestras singulares condiciones, y otra que lo haga en términos universalistas expresivos de cierta calidad básica (al margen de cómo ésta se defina). Porque es cierto que no podríamos acreditar una carrera si no es en atención a un mínimum que nunca podría ser sólo regional, o menos aún idiosincrático.